Современная публичная дипломатия Европейского Союза в Российской Федерации.

15 август 2012

Глобализация мирового социума, объединенного единым информационным пространством, единой мировой экономикой и глобальной стратификацией, превращает международную жизнь в совокупность сложных многоуровневых социальных, экономических, политических и общественно-культурных процессов.  

В условиях глобализации повышается значимость невоенных методов и информационных технологий во внешней политике и управлении современными политическими процессами, а государство утрачивает свою абсолютную властную монополию в международных политических процессах. Учитывая повышение роли имиджа государства и иных акторов международных отношений в политических процессах, научный интерес к проблеме формирования имиджа средствами публичной дипломатии на международной арене возрос в последние десятилетия в связи с тем, что представилась возможность по-новому взглянуть на информационно-коммуникационную область деятельности государства.

В академических кругах термин «публичная дипломатия» был предложен в 1965 г. американским дипломатом Эдмундом Джуиллионом, преподавателем университета Тафтса. Версия о том, что автором термина был Э.Джуиллион, восходит к вебсайту publicdiplomacy.org, финансируемому Американской Ассоциацией алюминия. Согласно Э.Джуиллиону, публичная дипломатия – это отношения между государствами, которые не задействуют традиционные связи правительств. Другими словами, публичная дипломатия предполагает открытый диалог между частными лицами и негосударственными структурами различных государства.

Такое определение публичной дипломатии не совпадает с трактовкой, данной этому понятию официальной американской администрацией, собственно и давшей начало развитию публичной дипломатии, как это будет показано ниже. Согласно трактовке администрации США, публичная дипломатия – это прежде всего влияние на общественное мнение в странах, с которыми осуществляется взаимодействие с целью воздействия на внешнюю политику этих стран. При этом данная дипломатия вполне может осуществляться и на правительственном уровне.

Джозеф Най называет три источника «мягкой власти»любого государства: его политические действия, культура и ценности. Публичная дипломатия предусматривает, помимо прочего, налаживание долговременных взаимоотношений, создающих благоприятные условия для государственной политики.

По мнению Д. Ная, вклад непосредственной правительственной информации в долговременные культурные взаимоотношения зависит от трёх измерений или этапов публичной дипломатии, причём важны все три измерения. Первое и самое обязательное измерение – это ежедневное общение, к которому относится разъяснение сути решений во внутренней и внешней политике. Второе измерение – это стратегическое общение, развивающее серию простых тем, во многом подобно политической или рекламной кампании. В то время как первое измерение выражается в часах и днях, второе занимает недели, месяцы и даже годы. Третье измерение публичной дипломатии представляет собой развитие крепких взаимоотношений с ключевыми личностями в течение долгих лет и даже десятилетий с помощью стипендий, программ обмена, обучения, семинаров, конференций и доступа к каналам средств информации.

Подводя некоторые итоги, можно сказать, что публичная дипломатия – действия, направленные на строительство долгосрочных отношений, защиту целей национальной внешней политики и лучшего понимания ценностей и институтов собственного государства за рубежом. Публичная дипломатия продвигает национальные интересы и обеспечивает национальную безопасность путем изучения настроений иностранного общественного мнения, информирования его и воздействия на тех, кто это мнение формирует. Публичная дипломатия нацелена на массовую аудиторию. Она исходит из того предположения, что общественное мнение может оказать значительное влияние на свои правительства и на политические системы.

Таким образом, ключевое отличие публичной дипломатии состоит в том, что общественное мнение, или просто мнение, является детерминирующим фактором международной политики.

Сам термин «публичная дипломатия» был официально употреблен в 1977 г. в докладе комиссии Мэрфи – подкомиссии палаты представителей по организации правительственного внешнеполитического аппарата. В докладе комиссии Мэрфи функциями публичной дипломатии были признаны идеологическая защита и обоснование внешнеполитических акций. Впоследствии термин «публичная дипломатия» был введен в широкое употребление администрациями президентов США Дж.Картера и Р.Рейгана.

Сфера деятельности публичной дипломатии предполагает все более активное подключение общественного мнения, неправительственных институтов и отдельных граждан к дискуссии по проблемам международной политики. Во многом успех на мировой арене политики и внешнеэкономических проектов государства обеспечивается уровнем информационных систем, или сетей публичной дипломатии.

К традиционным инструментам публичной дипломатии можно отнести деятельность непосредственно государства и его официальных органов, такие как подготовку информационных материалов, в том числе печатной продукции (книги, журналы, информационные буклеты), аудио продукции (радиостанции) и видеопродукции (телевизионные каналы, программы) о стране и их распространение за рубежом по различным каналам, официальным и неофициальным, а также создание информационной поддержки в глобальной сети Интернет. Такие инструменты могут быть использованы как официальными структурами государства, так и другими субъектами государства. И те и другие, тем не менее, преследуют целью информирование зарубежных аудиторий и налаживание связей с ними.

Всплеск интереса к опыту формирования позитивного имиджа государства, которому в Российской Федерации в постсоветский период уделялось недостаточно внимания, приходится на последние годы. Опыт других государств и акторов международной политики может быть воспринят и Россией, которая стала восприниматься как экономически слабая страна, с коррумпированным правительством и нищим населением, и, можно сказать, покинула ряды влиятельных на международной арене держав.

Россия стремится принимать активное участие в интеграционных процессах на всем европейском континенте, в связи с чем требуется учитывать характер функционирования институтов ЕС в целом (как наднационального образования) и субъектов публичной дипломатии ЕС в частности. Исследование объектов и направлений деятельности публичной дипломатии ЕС просто необходимы для эффективного формировании политики в отношении Европейского Союза и налаживании контактов с его институтами на официальном и неофициальном уровнях. Актуальное инкорпорирование международного политического инструментария в российский дискурс не может быть произведено без опоры на результаты сравнительных политических исследований.

Так какую стратегию публичной дипломатии практикует Европейский Союз в отношении Российской Федерации в настоящее время?

ЕС строит с Россией отношения, основанные на соглашениях о партнерстве и сотрудничестве, которые охватывают торговлю и прочие секторы экономики, а также предпринимают совместные действия во многих областях, представляющих общий интерес. Соглашение с Россией является самым глобальным из всех соглашений ЕС о партнерстве и сотрудничестве с индивидуальными странами, не являющимися кандидатами на вступление в ЕС, и концентрируется на вопросах экономики, сотрудничества в науке и образовании, а также на вопросах внутренней и внешней безопасности.

Сотрудничество в вопросах экономики, науки и образования представляет собой ту сферу, где имеют место перспективы развития не только официальной дипломатии, но и публичной. Именно эти сферы являются полем для контактов между негосударственными образованиями обеих сторон публичной дипломатии или же негосударственными образованиями российского общества и официальными структурами ЕС. Именно в данных сферах формируются группы интересов, связи которых с соответствующими контрагентами из осуществляющих публичную дипломатию стран являются гарантиями взаимной лояльности этих стран.

Экономическая заинтересованность ЕС и России друг в друге, делающая неизбежной их сотрудничество в экономике, которое образует одну из сфер приложения усилий публичной дипломатии ЕС по отношению к России, обусловлена ролью России как одного из важнейших поставщиков энергоносителей в ЕС и крупного и перспективного рынка для европейских товаров и услуг.

ЕС является крупнейшим торговым партнером России, занимая 52% общего торгового оборота. С точки зрения ЕС Россия является третьим крупнейшим торговым партнером ЕС после США и Китая. Объем иностранных прямых инвестиций ЕС в Россию составил 92 млрд.евро к концу 2008 года. Объем же иностранных прямых инвестиций России в ЕС составил 28.4 млрд. евро к концу 2008 года. Приток российских прямых инвестиций в ЕС составил 3.1 млрд евро в 2009 году, тогда как отток прямых инвестиций ЕС в Россию составил 1 млрд. евро в том же году.

Эти данные говорят о том, что рынок России имеет перспективы роста освоения со стороны ЕС. Однако эти перспективы сдерживает недостаточная открытость российского рынка, протекционистские меры, вызванные недостаточной лояльностью к ЕС российских экономических субъектов. Повысить эту лояльность можно только, в том числе, средствами публичной дипломатии.

Причем для развития такой публичной дипломатии со стороны государственных структур ЕС даже не требуется каких-то определенных усилий: экономические субъекты ЕС и России укрепляют свои связи сами, преследуя свои сугубо частные интересы, которые тем не менее будут работать в направлении поощрения создания в рамках российского общества групп интересов, ориентированных на ЕС.

Тем не менее, дополнительное финансирование установления этих связей со стороны официальных структур ЕС способно облегчить данный процесс. Особенно эффективными результаты данного процесса с точки зрения целей публичной дипломатии бывают, когда экономические субъекты представлены саморегулирующими организациями или организациями, предлагающими определенные правила и стандарты в отдельных сферах экономической жизни, которые затем рекомендуются к всеобщему употреблению.

Под саморегулирующими организациями в разных экономических системах подразумеваются разные понятия. В Великобритании, например, это профессиональные организации, регулирующие торговлю ценными бумагами, отношения между специализированными финансовыми и кредитными учреждениями и их клиентами, а также контролирующие соблюдение правил рыночной торговли. В других странах это все негосударственные организации, регулирующие торговлю ценными бумагами и товарными фьючерсами, в том числе фондовые и товарные биржи. Считается, что такие организации являются наиболее эффективным методом проведения в жизнь принципов деловой этики и эффективной операционной практики. В нашем случае речь идет о таких организациях, как аудиторско-консалтинговая компания ФБК, «Росэкспертиза» и даже Центральный Банк Российской Федерации, который, хотя и не является частной организацией, в рамках программ ЕС, представляющих собой форму публичной дипломатии, направленной на обеспечение связей между представителями экономической сферы ЕС и России, выступал не от имени государства, а как частное юридическое лицо, желающее получить консалтинговые услуги.

В рамках данного направления публичной дипломатии ЕС стремится делиться своим передовым опытом в сфере общественного контроля над бизнесом и предоставления более надежной информации деловому сообществу. Это выражается в форме обучения представителей контролирующих органов и членов профессиональных объединений. Тем самым ЕС стремится внести свой вклад в разработку системы показателей эффективности финансовых рынков России с целью обеспечить эффективный контроль в соответствии с высочайшими международными стандартами и нормами, регулирующими деятельность поставщиков финансовых услуг, внедрить принципы эффективного корпоративного управления.

На достижение этих целей были направлены, среди прочих, следующие мероприятия.

В конце 2005 г. завершился проект «Обучение персонала Центрального банка – этап III», рассчитанный на два года, с бюджетом в 3 млн. евро, финансируемый Европейской Комиссией. Цель проекта – поддержка Центрального Банка Российской Федерации (Банка России) в укреплении его контрольных функций путем использования передовой практики ЕС. Реализацией проекта занимался Европейский Центральный Банк (ECB) в сотрудничестве с девятью национальными центральными банками Евросистемы, включающей в себя Европейский Центральный Банк и национальные центральные банки стран, принявших евро. Обучение проводилось инспекторами, контролирующими деятельность европейских банков, и состояло из 64 однонедельных курсов в Москве, Санкт-Петербурге и Туле, в которых приняло участие 800 представителей органов банковского надзора Банка России. Кроме того, было проведено четыре семинара для управляющих Банка России при участии членов Государственной Думы России, федеральных министерств, представителей банковских объединений и академий. Представители органов банковского надзора также совершили восемь однонедельных визитов в различные органы банковского надзора ЕС с целью изучения методов их деятельности. Важной частью проекта явилась публикация книги «Банковский надзор: Европейский опыт и российская практика», чтобы другие российские эксперты в данной области могли также воспользоваться этим опытом.

В 2006 г. стартовал проект «Переход на Международные стандарты финансовой отчетности в банковском секторе – применение международных стандартов и принципов в бухгалтерском учете и в подготовке финансовой отчетности в соответствии с МСФО в банковском секторе – Российская Федерация». Этот проект со сроком 27 месяцев осуществляется Pricewaterhouse Coopers, Группой Европейских Сберегательных банков (European Savings Banks Group) и аудиторско-консалтинговой компанией ФБК (Россия). Бюджет данного проекта составил 4 млн. евро. Задачей проекта официально была объявлена поддержка Банка России и банковского сектора в целом в налаживании использования МСФО с более широкой задачей повышения квалификации работников банковского сектора в рамках общих усилий по улучшению делового и инвестиционного климата.

ЕС также финансирует программу «Реализация реформы системы бухгалтерского учета в Российской Федерации» с бюджетом в 3,5 млн. евро. Программа стартовала в декабре 2005 г. как продолжение программы «Реформа системы бухгалтерского учета: этап II». Программа была нацелена на оказание поддержки Министерству финансов и Министерству сельского хозяйства в связи с планируемым переходом на Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО). Проект был осуществлен Pricewaterhouse Coopers совместно с ФБК (Россия), ACCA (Ассоциация профессиональных бухгалтеров, Великобритания) и Agriconsulting SpA (Италия). Проект представлял собой непосредственную помощь на местах 15 избранным российским предприятиям в подготовке финансовой отчетности в соответствии с МСФО с более широкой целью адаптации правовой и нормативной базы к учету и предоставлению финансовой отчетности. Главной составляющей проекта была программа переподготовки преподавателей, включая представителей профессиональных ассоциаций, преподавателей университетов и преподавателей государственных учреждений.

Еще одной программой ЕС, аналогичной предыдущим, является «Осуществление реформы аудита в Российской Федерации» с бюджетом в 2 млн. евро. Реализацией проекта занимается консорциум в составе КПМГ, CNCC (Французский национальный институт аудиторов) и «Росэкспертиза» (Россия). Имея в виду осуществление реформы российского аудита, укрепление институциональной базы регулирующих органов и профессиональных объединений, разработку правовой, контрольной и нормативной базы аудита, данная программа предусматривала оказание помощи департаменту регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов Российской Федерации в разработке стандартов российского аудита в соответствии с Международными стандартами аудита. В рамках проекта проводилось обучение государственных служащих и специалистов аудиторских объединений по разработке политики, установлению/аттестации стандартов и указаний, а также по созданию внешней системы контроля качества. Кроме того, исполнители проекта и их партнеры оказали поддержку программе непрерывного профессионального обучения (CPE). В рамках программы проводились семинары и конференции с участием министерств и ведомств, государственных, рейтинговых агентств и профессиональных объединений.

В результате мероприятий, осуществляемых в рамках данного направления публичной дипломатии, реализуются две цели.

  • Во-первых, организации, извлекающие непосредственную выгоду из данных мероприятий, устанавливающие правила в отдельных сферах экономики, идентифицируют систему определенных профессиональных ценностей ЕС как свою собственную систему ценностей, а в силу своего положения приспосабливают к данной системе все российское общество. Тем самым осуществляется ментальная экспансия ЕС в России.
  • Во-вторых, данные мероприятия действительно повышают стабильность и качество финансовой системы России и тем самым приумножают общественное благосостояние российского общества, обязывая последнее быть более лояльным к ЕС.

Некоторых усилий со стороны официальных структур ЕС требует достижение того же результата в сфере науки и образования. Тот же самый процесс публичной дипломатии, направленный на создание определенных групп интересов, поддерживающих связи между странами, нуждается в финансовой поддержке со стороны официальных структур ЕС, а также в формулировке определенной политики.

Данная политика должна преследовать цель не просто формирования определенных связей, а формирование этих связей таким образом, чтобы в основе их лежали интересы и ценности ЕС. В случае, если финансирование связей между негосударственными структурами России и ЕС состоится именно на такой основе, последствия усиления влияния ЕС на политику России будет трудно переоценить.

В числе мероприятий публичной дипломатии ЕС в России на описанном направлении необходимо назвать софинансирование Европейского учебного института при МГИМО, который предоставляет углубленные курсы по ЕС российским специалистам; проведение семинаров «ЕС – Россия» Отделом Прессы и информации Представительства Европейской Комиссии в России по всей Российской Федерации; стимулирование углубления сотрудничества в области неформального образования; способствование развитию образовательных программ по продвижению здорового образа жизни; меры по воплощению в жизнь идеи создания Европейского пространства высшего образования в соответствии с принципами Болонского процесса; Программу подготовки менеджеров, реализуемую в России Европейской Комиссией; создание Европейской Комиссией центров европейской документации при университетах России; многочисленные стипендии, предоставляемые отдельными странами-членами ЕС и Европейской Комиссией; участие Европейской Комиссии в различных ярмарках образования, проводимых в России; финансирование Европейским союзом множества образовательных проектов во всех регионах России как в рамках программы «Tempus» и «Erasmus-Mundus», так и в рамках европейских инициатив в области демократии и прав человека (EIDHR).

Создание при поддержке ЕС в России институтов гражданского общества также может рассматриваться как публичная дипломатия в действии в сфере политической культуры. Важным шагом в этой области можно назвать инициативу Европейской Комиссии об участии организаций гражданского общества и других заинтересованных сторон в выражении своего мнения по поводу будущей политики ЕС в отношении поддержки организаций гражданского общества в странах-партнерах. Об этой политике должно быть объявлено позже в 2012 году.

Примером такого проявления публичной дипломатии являются акции в рамках Программы партнерства в области институционального развития.

Программа Партнерства в области институционального развития (ППИР) – Поддержка гражданского общества и местных инициатив является частью программы сотрудничества ЕС – Россия. Она была разработана для оказания поддержки гражданским инициативам (главным образом в социальной сфере), включая культуру.

Одной из составляющих Программы партнерства в области институционального развития является программа Поддержка инициатив сотрудничества в области культуры между ЕС и Россией (ППИР – Культура). В 2007 г. Представительство Европейской Комиссии в России впервые объявило по линии программы ППИР тематический конкурс, непосредственно связанный с вопросами культуры и направленный на поддержку проектов, разработанных в рамках партнерских отношений между местными властями разных уровней и органами местного самоуправления, неправительственными организациями, творческими образовательными учреждениями и музеями России и стран-членов ЕС. По итогам этого конкурса было отобрано для финансирования 8 проектов на общую сумму в 2 миллиона евро.

В 2008 и 2009 гг. Европейская Комиссия продолжает свою деятельность, направленную на дальнейшее развитие сотрудничества с Россией в сфере культуры и продвижении инновационных художественных и культурных проектов с европейским измерением.

Реализация в России Европейской инициативы в области демократии и прав человека (ЕИДПЧ) также является формой публичной дипломатии, направленной на создание в России элементов гражданского общества. С одной стороны, гражданское общество является политической ценностью ЕС, и его формирование в России будет примером принятия Россией ценностей ЕС. С другой стороны, развитие гражданского общества является формой приумножения общего блага, и если ЕС удастся способствовать созданию гражданского общества в России, то ей будет за что быть признательной ЕС, и это усилит влияние ЕС на Россию.

Европейская инициатива в области демократии и прав человека является программой ЕС по предоставлению финансирования неправительственным организациям, работающим в области демократии и прав человека.

ЕС финансирует также ряд проектов, направленных на повышение осведомленности о российской правовой системе, в частности, на информирование граждан об их конституционных правах и средствах правовой защиты, а также формирование гражданской позиции.

В качестве акций публичной дипломатии ЕС в России можно рассматривать и программы ЕС в России, носящие благотворительный характер. Увеличение общественных благ, которому российское общество будет обязано ЕС, не может не повлиять на российское общественное мнение в направлении его изменения в пользу ЕС, а воздействие на общественное мнение является акцией публичной дипломатии. Среди таких проектов можно отметить Датский совет по беженцам (ДСБ), Международный комитет спасения (МКС), Движение против голода (ДПГ), Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Международный медицинский корпус (ММК), Программа ПОМОЩЬ (HELP), Международный Комитет Красного Креста (МККК), и др. Деятельность этих организаций можно напрямую отнести к направлению публичной дипломатии.

Отдельным направлением публичной дипломатии ЕС в России можно признать отдельные проекты, реализуемые различными структурами ЕС. К таким программам можно отнести следующие: Помочь молодым людям с тяжелыми нарушениями интеллектуального в Москве; Укрепление системы ухода за детьми в Санкт-Петербурге; Реабилитации безпризорных в Санкт-Петербурге; Содействие включению детей-инвалидов в школах России; Поддержка социальной интеграции детей-инвалидов в России; Поддержка сельского предпринимательства в России; Поддержка реадмиссии мигрантов в России; Укрепление образования и услуг здравоохранения в регионе Северного Кавказа: Чечня и Ингушетия; Создание Международного центра реабилитации для 7-14 летних детей с ограниченными возможностями и др. Все эти программы несут в себе непосредственную составляющую публичной дипломатии, так как создают группы интересов внутри российского общества лояльного к деятельности ЕС.

Другим направлением публичной дипломатии ЕС в России является воздействие не на отдельные группы интересов, а на общественное мнение российского общества в целом по информационным каналам. Что касается чисто информационного воздействия ЕС на российское общественное мнение, то до 2009 года оно осуществлялось, прежде всего, по информационным каналам Представительства Европейской Комиссии в России. Однако после становления Единой Службы Внешнеполитической Деятельности (ЕСВД) ЕС функции представительства комиссии перешли к Представительству ЕС в России, являющемуся структурным подразделеникм ЕСВД. Такое структурное изменение, несомненно, можно признать положительным, однако суть информационного сопровождения деятельности ЕС в России от это не изменилась, хотя в него были внесены важные информационно-составляющие изменения.

Представительство ЕС в России является, по сути, официальным дипломатическим представительстом ЕС, информационная политика которого имеет ярко выраженный имиджевый характер и осуществляет так называемую официальную информационную публичную дипломатию.

Таким образом, публичная дипломатия ЕС в России существует, в основном, в форме воздействия на общественное мнение России.

Воздействовать на общественное мнение можно двумя способами: с помощью создания положительного образа государства-субъекта публичной дипломатии средствами массовой информации и с помощью конкретных материальных действий, благоприятных для объекта публичной дипломатии. Этот второй способ осуществления публичной дипломатии, в свою очередь, имеет два аспекта: данные действия могут касаться всего российского общества в целом или только его части. В первом случае возрастает лояльность к ЕС у российского общества в целом, во втором случае внутри российского общества создаются определенные группы интересов, благополучие которых зависит от ЕС. И в том, и в другом случае достигаются цели публичной дипломатии.

В силу заинтересованности ЕС в России как ключевом игроке в геополитической сфере и в регионах, прилегающих к границам ЕС, как одном из ведущих поставщиков энергоносителей и как крупном и растущем рынке публичная дипломатия ЕС будет осуществляться, по крайней мере с той же степенью интенсивности, с которой она осуществляется в настоящее время. Уже достигнутые успехи публичной дипломатии ЕС в России привели к созданию в рамках российского общества определенных групп интересов, ориентированных на сотрудничество с ЕС. В силу того, что потребности этих групп возрастают, количество и интенсивность мероприятий, которые могут быть квалифицированы как акты публичной дипломатии ЕС по отношению к России, также будут множиться. Таким образом, если принять во внимание только данный фактор, можно сделать вывод, что интенсивность применения публичной дипломатии со стороны ЕС по отношению к России будет не только сохраняться на существующем уровне, но и возрастать. Данная интенсивность может возрастать не только в силу отмеченного фактора, но и в силу того, что сам ЕС заинтересован в более тесном, чем в настоящее время, сотрудничестве с Россией. Таким образом, публичная дипломатия ЕС в России, как минимум, не будет переживать регресса, а как максимум, будет развиваться.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив