Необходимость развития демократических институтов в рамках ЕС была осознана уже в 1970-х годах. Впервые термин «демократический дефицит» был упомянут в «докладе Веделя», посвященном расширению полномочий Европарламента.

«Дефицит демократии» в этапе европейской интеграции: позиция французского парламента.

 

Необходимость развития демократических институтов в рамках ЕС была осознана уже в 1970-х годах. Впервые термин «демократический дефицит» был упомянут в «докладе Веделя», посвященном расширению полномочий Европарламента. Автор отмечал, что дебаты в рамках данного политического института практически не отражаются на общественных дискуссиях. Парламент, по его мнению, не был способен выполнять свою традиционную роль - выражать и формировать общественное мнение. Современное понимание термина «демократический дефицит» в рамках Евросоюза, по мнению А. Фоллесдала и С. Хикса, включает в себя недостаточные полномочия Европарламента, отсутствие действительно общеевропейских выборов, сложность механизмов функционирования Евросоюза, с точки зрения граждан.

 

Отечественный эксперт М.В. Стрежнева считает, что Европейский парламент не в состоянии представлять несуществующий народ Европы в том смысле, в каком национальные демократические институты представляют исторически сложившийся демос. Т. Кёниг обращает внимание на длительность процесса имплементации директив ЕС в законодательство государств-членов, когда новая политическая элита зачастую обязана внедрять те правовые нормы, которые были одобрены её предшественниками, но не получили бы поддержки в данный момент. С точки зрения Дж. Мажоне, ликвидации «демократического дефицита» препятствует стремление сохранить элементы национального суверенитета, заставляющее отказаться, например, от перспективы прямых выборов членов Еврокомиссии. П. Верлуиз пишет о том, что европейские решения зачастую кажутся недемократичными по той причине, что с помощью институтов ЕС правительства стран-участниц пытаются претворить в жизнь меры, за которые они сами не хотели бы нести ответственность. Т. Медински отмечает разрыв между гражданским обществом в государствах-членах Евросоюза и «технократической элитой», занимающей руководящие позиции в европейских институтах.

 

Во многом именно критика недостаточно легитимного механизма принятия решений в рамках ЕС обусловила провал Конституции ЕС на референдумах во Франции и Нидерландах в 2005 году. Лиссабонский договор, подписанный в 2007 году, во многом учитывает эти замечания и содержит ряд положений, способствующих ликвидации «демократического дефицита».

 

Прежде всего Лиссабонский договор усиливает позиции Европейского парламента в механизме управления ЕС, расширяя количество вопросов, по которым подлежит применению обычная законодательная процедура. В её рамках акты издаются совместно Европарламентом и Советом ЕС по предложению Комиссии. Тем не менее, для многих законопроектов Договор сохраняет консультативную процедуру, переименовывая её в «специальную законодательную»: это отдельные вопросы социальной политики и политики в сфере окружающей среды, проблемы налогообложения, ряд мер в области пространства свободы, безопасности и правосудия. В рамках данной процедуры акт принимается единолично Советом ЕС после консультации с Европейским парламентом. Рычагом воздействия депутатов на Комиссию должно послужить требование учитывать результаты выборов в Европарламент при назначении её Председателя, что должно приводить к избранию политика, принадлежащего к партии большинства. Отказ парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

 

Лиссабонский договор наделяет представительные органы стран-участниц специфическим правом вето на законопроекты Союза. Согласно Протоколу о роли национальных парламентов в Европейском союзе и Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, парламенты уполномочены официально высказывать свои мнения, которые констатируют несоблюдение новым проектом принципа субсидиарности и должны быть оформлены мотивированным заключением (к примеру, речь может идти о предложении Комиссии, инициативе группы стран-участниц ЕС или Европейского парламента, рекомендации Европейского центрального банка). В случае если отрицательные заключения выносят представительные органы, которые составляют в совокупности одну треть и более от общего числа голосов, автор законопроекта обязан провести повторное рассмотрение. По его итогам текст может быть изменён, отозван или оставлен в первоначальной редакции (во всех случаях решение должно быть мотивированным). Каждый из национальных парламентов располагает и ещё одним правом - инициировать обращение в Суд ЕС с исками об аннулировании законодательных актов, противоречащих, по их мнению, указанному принципу. Данное право носит индивидуальный характер и не зависит от позиций представительных органов других государств-членов.

 

Кроме того, Лиссабонский договор позволяет парламентам выступать против процедуры упрощённого пересмотра учредительных документов. Она предполагает, что в тех случаях, когда Договор о функционировании Европейского союза или Часть V Лиссабонского договора предусматривает единогласное голосование Совета ЕС, Европейский совет может принять решение, позволяющее голосовать квалифицированным большинством. Эта процедура не может использоваться по отношению к действиям или актам, одобрение которых влечёт за собой последствия военного характера или распространяется на сферу обороны. Более того, если учредительный договор предусматривает, что законодательный акт в данной сфере принимается на основе специальной законодательной процедуры, Европейский совет может заменить её применение законодательной процедурой общего характера. О планируемом решении информируются в обязательном порядке все национальные парламенты. Последние могут в течение шести месяцев после получения соответствующей документации выступить против, и в этом случае предложение не принимается. Если возражение со стороны парламентов отсутствует, по истечении указанного срока Европейский совет может вынести окончательное решение. Оно принимается на основе принципа единогласия после получения положительного заключения со стороны Европарламента, который определяет свою позицию простым большинством голосов.

 

В Лиссабонском договоре заложен и инструмент прямого участия населения в принятии решений на уровне ЕС – «гражданская инициатива», то есть адресуемое Комиссии со стороны граждан ЕС предложение подготовить законопроект с целью принятия новых правовых актов. Эту инициативу могут выдвинуть не менее одного миллиона жителей Союза. Граждане ЕС имеют возможность влиять на общеевропейское законодательство через комитет по петициям Европарламента, однако это позволяет им лишь давать оценку существующим правовым нормам ЕС. В отличие от этого «гражданская инициатива» позволяет гражданам напрямую выдвигать законопроекты.

 

Именно Франция стала одной из тех стран, в которой проведение референдумов по Конституции ЕС привело к отклонению этого документа. Критические замечания во многом касались непрозрачности принятия европейских решений, ограниченной компетенции Европарламента и широких полномочий Комиссии и, в частности, отсутствия контролирующих функций у французского парламента. В этих условиях особый интерес представляет оценка представителями различных политических партий Франции как перспектив демократической эволюции Европейского союза, так и, в частности, новых функций национальных парламентов, предоставляемых им с принятием Лиссабонского договора.

 

В рамках дискуссий во французском парламенте наиболее скептическую позицию по отношению к соответствующим положениям Лиссабонского договора заняли представители крайне правых партий. Так, Николя Дюпон-Эньян, представитель «Республиканского подъёма», считал, что «политическая Европа» являлась иллюзией, искусственным образованием, в рамках которого не существовало связи между партиями различных европейских стран и какой-либо общей программы и политической жизни как таковой. Расширение полномочий Европарламента, как полагал Н. Дюпон-Эньян, не имело никакого значения, так как данный институт не являлся представителем «несуществующего», по мнению политика, европейского народа. Депутат подчёркивал тот факт, что и Комиссия, и Суд ЕС являлись неизбираемыми органами, и их функционирование не вело к возникновению демократии на европейском уровне. Комиссии принадлежала монополия на законодательную инициативу, тогда как национальный парламент располагал лишь правом обращаться с исками в Суд ЕС и формулировать мнения, не имеющие обязывающего характера, что Н. Дюпон-Эньян назвал «конфискацией» демократии. Бернар Сейе выразил возмущение тем, что соответствующие функции «даруются парламентам свыше», тогда как они должны принадлежать обеим палатам в качестве неотъемлемых привилегий, и назвал сложившуюся ситуацию «деспотизмом».

 

Напротив, новые полномочия национальных представительных органов получили высокую оценку подавляющего числа депутатов «Союза за народное большинство», располагавшего большинством мест в парламенте. Так, министр юстиции Рашида Дати полагала, что с принятием Лиссабонского договора парламенты получат действительно эффективные рычаги политического влияния на предложения Комиссии в том, что касалось контроля за субсидиарностью, и показала, каким образом соответствующие положения будут включены в Конституцию Франции. Государственный секретарь по европейским делам Жан-Пьер Жуйе продолжил эту мысль, считая, что данные рычаги позволят укрепить связь между демократией на национальном и европейском уровне и парламенты смогут не только высказывать своё мнение, но и непосредственно участвовать в принятии решений в рамках Евросоюза, влияя на содержание законопроектов и обращаясь с исками в Суд ЕС. Он напомнил, что благодаря расширению сферы применения обычной законодательной процедуры будут усилены позиции Европарламента в механизме принятия решений Евросоюза, и рычагом воздействия депутатов на Комиссию станет требование учитывать результаты выборов в Европарламент при назначении её Председателя, что должно приводить к избранию политика, принадлежащего к партии большинства, и повышению легитимности Комиссии. Более того, председатель Делегации Национального собрания при органах ЕС Пьер Лекийе полагал, что граждане государств Евросоюза смогут выбирать между кандидатами на пост Председателя Комиссии, выдвигаемыми входящими в Европарламент партиями, что приведёт к формированию полноценного парламентского режима. Председатель Комиссии Национального собрания по иностранным делам Аксель Понятовски подчеркнул, что эволюции Евросоюза в сторону демократического образования благоприятствовало введение гражданской инициативы, с помощью которой в рамках европейского политического поля могли бы конкурировать различные проекты. Однако представители правого крыла партии придерживались противоположного мнения: так, Лионель Люка утверждал, что процесс европейской интеграции, несмотря на новые функции национальных парламентов, недостаточно подконтролен им, а без участия представительных органов никакое политическое образование не может обладать легитимностью. Жак Мийяр согласился с ним, считая, что парламенты «перестанут быть независимыми ассамблеями и превратятся в палаты регистрации европейского законодательства», что обесценит само понятие государственного суверенитета.

 

Тех же позиций, что и большинство депутатов «Союза за народное большинство», придерживались представители правоцентристской партии «Новый центр». Их выступления в основном касались полномочий Европарламента: так, Пьер Фошон подчеркнул, что принятие Лиссабонского договора поспособствует установлению нового равновесия в институциональной системе Евросоюза, так как Европейский парламент сможет участвовать в принятии законодательства наравне с Советом ЕС, а также созданию классической схемы разделения властей (Комиссия, наделённая исполнительной властью, Суд Евросоюза, а также облечённые законодательной властью Совет ЕС и Европарламент). Ив Поццо ди Борго напомнил, что последний орган получал равный с Советом статус в отношении бюджетных вопросов, так как дифференциация на «обязательные» и «факультативные» расходы больше не проводилась (ранее Совету принадлежало решающее слово при утверждении «обязательных» расходов, а Парламенту – «факультативных»).

 

Вопрос о ликвидации демократического дефицита в рамках Лиссабонского договора привёл к разногласиям в рамках Французской социалистической партии.Так, Пьер Московиси, бывший министр-делегат по европейским делам, принадлежавший к ядру партии, отметил, что принятие Лиссабонского договора приведёт к «политизации» Европы, превращению её в полноценную парламентскую демократию, в частности, за счёт расширения полномочий Европарламента, позиции которого усиливаются благодаря расширению сферы применения обычной законодательной процедуры. Депутат напомнил о требовании учитывать результаты выборов в Европарламент при назначении её Председателя, что должно было обусловить принадлежность этого политика к партии большинства. По словам П. Московиси, для выборов в Европейский парламент особое значение имела и «гражданская инициатива», которая позволила бы населению стран-участниц ЕС не только выразить свои ожидания, но и обеспечить конкуренцию различных политических проектов во время выборов 2009 года. Его мнение разделял Пьер Моруа, полагавший, что расширение сферы применения обычной законодательной процедуры позволит «создать демократическую архитектуру европейских институтов», так как «почти всё законодательство будет приниматься Европарламентом наравне с Советом ЕС». Обращаясь к полномочиям национальных парламентов, сенатор Жан-Пьер Бель подчеркнул, что они должны осуществлять функции контроля по отношению не только к Комиссии, но и к правительствам, обсуждая их позиции в Совете ЕС. Аналогичной позиции придерживался сенатор Шарль Жослен, полагавший, что правительство должно передавать парламенту законодательные и иные предложения до того момента, когда они будут представлены в Совет ЕС. Тем не менее Ш. Жослен считал, что в этом отношении уже достигнут существенный прогресс: он напомнил, что ранее депутатам был затруднён доступ к документам, находившимся в распоряжении правительства, тогда как новые функции национальных парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности не только повышали их информированность, но и создавали связь между демократией на национальном и европейском уровне.

 

Однако левое крыло партии придерживалось противоположного мнения по вопросу о перспективах ликвидации дефицита демократии. Так, Жан-Люк Меланшон полагал, что нельзя говорить о расширении полномочий Европарламента, приводя в пример тот факт, что данный институт не может предложить свой проект бюджета взамен отвергнутого и не обладает полноценным правом законодательной инициативы. Новые функции национальных парламентов сенатор считал бесполезными, утверждая, что представительные органы не способны ни к чему обязать Комиссию ЕС, и она всегда может оставить законодательное предложение в силе или лишь незначительно изменить его. Аналогичного мнения Ж.-Л. Меланшон придерживался по поводу «гражданской инициативы», подчёркивая, что только Комиссия будет решать, давать ли ход соответствующему предложению. Его позицию разделял Жан-Марк Эйро, полагавший, что роль парламентов будет сведена к ратификации европейского законодательства, которое они, несмотря на новые прерогативы, не смогут изменить. Депутат критиковал как Евросоюз, так и правительства за нежелание вовлекать население государств-членов ЕС в процесс принятия решений, утверждая, что

до сих пор считается, что европейская интеграция слишком сложна, чтобы интересовать граждан.
С ним соглашался Жан-Жак Урвоас, полагавший, что легитимность решений Евросоюза подрывает тот факт, что граждане не располагают рычагами влияния на их содержание.

 

 

Положительно оценили перспективы ликвидации демократического дефицита представители левых радикалов. Так, Николя Альфонси отметил, что благодаря Лиссабонскому договору французский парламент был наделён функциями, которыми он никогда не располагал согласно Конституции. Пересмотр Основного закона Франции и включение в неё новых статей, по мнению сенатора, должен был заполнить этот правовой вакуум. Его коллега Сильвия Пинель напомнила, что новые функции парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности будут способствовать усилению демократических принципов, так как участие представительных органов в работе Евросоюза будет расширено. Аналогичным образом оценивал достижения Лиссабонского договора представитель «зелёных» Франсуа де Ружи, напомнивший, что Европарламент являлся единственным институтом Евросоюза, избираемым напрямую, поэтому расширение его полномочий неизбежно приведёт к демократизации механизма принятия решений в рамках ЕС.

 

Напротив, отрицательно отнеслись к перспективам ликвидации демократического дефицита с принятием Лиссабонского договора представители Французской коммунистической партии. Так, Жан-Клод Сандрие осудил принципы функционирования Комиссии ЕС, полагая, что неизбираемый орган не должен обладать «абсолютной властью». В частности, он подчёркивал, что именно Комиссии принадлежит преимущественное право выдвижения законопроектов и данный институт может выбирать, давать ли ход предложениям в рамках «гражданской инициативы». Говоря о полномочиях национального парламента в контексте европейской интеграции, Ж.-К. Сандрие настаивал на том, что роль этого органа так и не была повышена, так как резолюции обеих палат по-прежнему не имели обязательного характера. Мишель Ваксе продолжил эту мысль, отмечая, что мнения парламентов также не имели императивного характера, и эти институты не могли выступать с предложениями европейских законопроектов. По словам депутата, «когда Комиссия принимает решения, парламенты должны склониться перед ним», и он выразил сожаление по поводу того, что избранные народом парламентарии тем самым утратят рычаги контроля над принятием решений. С негативной оценкой роли Европарламента выступил и Жан-Поль Лекок: он подчёркивал, что этот институт не является «выражением национального суверенитета и не представляет какой-либо единый европейский народ» и поэтому лишён легитимности>. Депутат сомневался и в том, что полномочия Европейского парламента могут быть расширены в условиях «всемогущества» Комиссии.

 

Оценки депутатов перспектив ликвидации «демократического дефицита» с принятием Лиссабонского договора во многом зависели от того, склонялись ли они к поддержке межправительственной или наднациональной тенденции европейской интеграции. К примеру, парламентарии, отвергавшие передачу ряда государственных полномочий в пользу наднационального института - неизбираемой Комиссии ЕС, считали её недостаточно легитимным институтом и полагали, что новый договор, расширяя полномочия Комиссии, усугубляет проблему легитимности механизма принятия решений на уровне Евросоюза.

 

Проблема непрозрачности функционирования европейских институтов и недостаточная вовлечённость граждан в этот механизм также нашла своё отражение в рамках дискуссий вокруг способа ратификации Лиссабонского договора. Так, крайне правые депутаты, левое крыло социалистов, а также представители Французской коммунистической партии настаивали на том, что одобрение европейских соглашений должно осуществляться только посредством всенародного референдума, и подчёркивали, что ратификация Лиссабонского договора парламентом усугубляет «дефицит демократии», так как граждане не только не привлекаются к процессу принятия решений на уровне ЕС, но и не получают возможность высказаться по вопросу о принятии договоров Евросоюза.

 

Проблема «дефицита демократии» тесно связана с вовлечённостью национальных парламентов как органов, представляющих население государств-членов Евросоюза, в механизм принятия решений на уровне ЕС. В связи с этим необходимо отметить, что на протяжении 20-го века процесс углубления европейской интеграции развивался параллельно с борьбой французского парламента за увеличение своего влияния на формирование внешнеполитического курса страны на соответствующем направлении и принятие европейских решений. Результатом стало создание Делегаций Национального собрания и Сената при органах Сообществ (закон от 6 июля 1979 г.), что позволило депутатам не только поддерживать юридическую связь с Европарламентом, но и оставаться в курсе деятельности европейских институтов. Новый этап деятельности данных рабочих органов начался в 1990 г., когда они получили практически безграничные возможности для сбора и обработки информации. В 1992 г. с принятием Маастрихтского договора Делегациям было предоставлено право вотировать резолюции, сообщая таким образом правительству о своём отношении к проектам актов ЕС, носящих законодательный характер, вынуждая министров в той или иной мере считаться с позицией парламентского большинства. Таким образом, именно пересмотр Основного закона, связанный с достижениями европейского строительства, стал тем путём, с помощью которого французский парламент, несмотря на противодействие правительства, добился увеличения своего влияния на решения, принимаемые исполнительной властью.

 

Аналогичным образом проблема «демократического дефицита» стала предметом дискуссий в рамках дебатов вокруг ратификации Лиссабонского договора во многом благодаря тому, что соответствующие положения этого документа позволяли повысить информированность парламента и расширить его полномочия в сфере европейской политики страны, в частности, противостоять упрощённому пересмотру учредительных договоров и контролировать применение принципа субсидиарности. Новые прерогативы Национального собрания и Сената, безусловно, являются существенным достижением по сравнению с теми возможностями, которыми французский парламент располагал в начале 90-х годов.

 

Тем не менее, Франция относится к числу стран, в которых применяется документо-ориентированная модель парламентского контроля, основанная на рассмотрении всех поступающих в распоряжение обеих палат европейских документов (прежде всего законодательных предложений Комиссии Евросоюза), тогда как в государствах, применяющих так называемую процедурную или мандатную систему (Австрия, Дания), в полномочия парламента входит и определение тех границ, в рамках которых может действовать правительство в проведении европейской политики. Тем самым решения представительных органов в странах, относящихся ко второй группе, носят императивный характер, тогда как резолюции французского парламента – только рекомендательный.

 

Несмотря на новые функции национальных парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности и пересмотру учредительных договоров, их полномочия всё же остаются ограниченными. Представительные органы не смогут выдвигать европейские законопроекты и тем самым формировать позитивную повестку дня. Роль парламентов в подготовке законодательства ЕС повышается, но необходимо отметить, что их заключения не носят юридически обязательной силы и законодательный акт, нарушающий, по мнению представительных органов, принцип субсидиарности, всё же может быть принят. В рамках так называемой «инициативы Баррозу» Комиссия ЕС с осени 2006 года стала направлять в национальные парламенты законопроекты для обсуждения, однако в целом эти институты достаточно слабо отреагировали на подобную практику, и Комиссия кардинально не поменяла содержания ни одного из законопроектов, реакции на которые были получены. По мнению Т. Раунио, причиной явился тот факт, что представительные органы руководствовались не столько стремлением ужесточить контроль над европейскими позициями собственных правительств, сколько желанием повысить свою информированность в отношении законодательства ЕС.

 

Обеспечение поддержки решений ЕС исключительно за счет эффективности его политики больше не представляется возможным: даже в случае успешного претворения в жизнь положений Лиссабонского договора для ликвидации «демократического дефицита», по-видимому, потребуются дополнительные меры, такие, как эволюция полномочий Европарламента и национальных представительных органов, поиск форм участия граждан в политике Евросоюза, формирование лояльности граждан по отношению к европейским партиям. 

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив