Евросоюз: современное состояние и перспективы развития

18 март 2013
Автор:
За весьма короткий по историческим меркам отрезок времени (60 лет) Евросоюз превратился из небольшой субрегиональной группировки экономического характера в подлинно европейскую интеграционную организацию.

Объединение имеет единый внутренний рынок, единое европейское гражданство для более чем полумиллиардного населения, комплекс органов исполнительной, законодательной, судебной властей. Естественно, возникает вопрос о наднациональном характере или степени наднациональности Евросоюза или отдельно взятых его институтов. В этом контексте немаловажное значение имеет выявление и анализ природы и основных направлений европейской интеграции. Значимость и актуальность такой постановки вопроса станут очевидны, если учесть, что целый ряд как зарубежных, так и отечественных исследователей придерживаются (по крайней мере до последних двух-трех лет) того мнения, что Европа неуклонно двигается в направлении формирования федеративного супергосударства. Некоторые авторы даже убеждены, что европейская федерация уже свершившийся, факт.

Было бы преждевременно считать, что события последнего времени, которые сотрясают сами основы если не самого Евросоюза, то Еврозоны, руководители Союза отказались от идеи его федерализации. Об этом свидетельствует тот факт, что, как бы игнорируя пертурбации, которые Евросоюз переживает в последние годы, Председатель Европейской комиссии Жозе Мануэл Баррозу в середине сентября 2012 года призвал превратить Евросоюз в «федерацию национальных государств». Менее радикально выглядят позиции тех исследователей, которые убеждены в конфедеративном характере Евросоюза.

Выводя за скобки историю вопроса, считаю целесообразным отметить, что качественно новым этапом в интенсификации интеграционных процессов стало принятие Маастрихтского Договора или Договора о Европейском Союзе 1992 г., которыйопределил рамки дальнейшей политической интеграции объединения. Вслед за Маастрихтским договором были приняты Амстердамский и Ниццский договоры, сыгравшие ключевую роль в процессе политической интеграции Европы. Разумеется, существенные поправки в этом плане были внесены с приемом новых стран-членов из Центральной и Восточной Европы в 2004 и 2007 гг. Эти и связанные с ними процессы во главу угла поставили вопрос о реформе внутренней структуры, прежде всего в направлении усиления политической составляющей и более четкого разграничения компетенции с государствами-членами. В целом, Амстердамский договор существенно расширил компетенцию Евросоюза, в которую были включены визовая, иммиграционная политика, вопросы убежища, политика занятости и др. Ниццский договор, принятый в 2000 году, по целому ряду вопросов изменил систему принятия решений квалифицированным большинством.

Ключевое значение с этой точки зрения придавалось разработке и принятию Конституции Евросоюза. Однако, как известно, на референдумах по данному вопросу большинство населения Франции и Голландии высказалось против ее принятия, в результате чего предложенный вариант конституции был отвергнут, по сути дела вызвав политический кризис в Союзе. Вместо этого варианта был принят более смягченный, с точки зрения сохранения национального суверенитета государств-членов Евросоюза, Лиссабонский договор или Договор о реформе ЕС, призванный улучшить функционирование Европейского Союза в составе 27 стран-членов и укрепления его роли и позиций на мировой арене. Его текст был окончательно согласован на Межправительственной конференции в Лиссабоне 19 октября 2007 г. и вступил в силу с 1 декабря 2009 г. Договор не являлся учредительным документом в собственном смысле слова, поскольку имел своей целью модернизацию уже существующих нормативных документов. Не случайным является тот факт, что его официальное название – «Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества» (Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community).

Договор подкрепил полномочия ЕС осуществлять политику в таких областях как: экономика, космос, энергетика, борьба с терроризмом, защита окружающей среды, здравоохранение, космические исследования, спорт, туризм, иммиграция и др. Экономическая и социальная сферы, которые были для Евросоюза традиционными, дополняются сферой внешней политики, политики безопасности, полицейского и судебного сотрудничества. На основании Лиссабонского договора была введена процедура голосования квалифицированным большинством голосов в Совете министров.

Одним из ключевых достижений Европейского Союза является создание реально действующей самостоятельной, наднациональной системы права. Основную роль в «конституционализации системы договоров», то есть в превращении ее из системы правоотношений между государствами-членами в вертикально интегрированный режим, налагающий обязанности и предоставляющий права всем лицам на территории Союза, сыграл Суд ЕС.

Создан институт гражданства Евросоюза, который призван обеспечить благоприятные условия для формирования общеевропейской политической идентичности. В дополнение к правам гражданина отдельно взятого государства гражданин Евросоюза получил также право жить, работать, приобретать недвижимость и заниматься профессиональной деятельностью в любой из стран Союза.

Все сказанное не значит, что в Евросоюзе дни суверенных национальных государств уже сочтены и монополия принятия решений перешла к наднациональным институтам. Проблема состоит в том, что в Союзе не прослеживается присущее для государств четкое разделение власти на исполнительную, законодательную и судебную ветви. Пока что не сложился единый наднациональный центр, призванный разработать и осуществлять единые и обязательные для всех государств-членов решения по ключевым вопросам, определяющим сущность и основные направления функционирования и развития важнейших сфер общественной жизни на наднациональном, национальном и субнациональном уровнях.

Если Суд Евросоюза можно считать судебным органом в собственном смысле слова, то Европарламент никак нельзя рассматривать как законодательный орган, поскольку законодательные функции принадлежат наряду с Парламентом одновременно Совету ЕС, Европейской комиссии. Другими словами, Европарламент не обладает самостоятельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется «европейским правом». Такого рода полномочия осуществляются им лишь частично и в весьма ограниченных пределах. С момента подписания Ниццского договора по большинству политических вопросов действует так называемый принцип совместных решений (ст.251 Договора о Европейском Союзе), согласно которому Европейский парламент и Совет Европейского союза обладают равными полномочиями. В целом, в системе институтов Евроюза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии. Повестки дня и круг проблем политического характера, которые ставятся и обсуждаются в процессе работы Европейского Совета и Совета министров, выражающие интересы национальных государств, определяют основные направления развития Союза.

Что касается исполнительных функций, то их выполняют Еврокомиссия и Совет. Соответственно, в Евросоюзе нет единого исполнительного органа. Даже Суд Евросоюза, который можно рассматривать как самый наднациональный институт Союза, как отмечает Н. Кавешников, «по-прежнему лишен компетенции в сфере ОВПБ/ЕПБО и существенно ограничен в возможностях контролировать действия государств-членов, вытекающие из коммунитарных обязательств по поддержанию порядка, безопасности и законности». В целом, ОВПБ/ЕПБО сохранилась как форма межправительственного сотрудничества.

В ЕС отсутствует система, в которой одна правящая партия сменяла бы другую на основании итогов прошедших выборов. Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избираются согласно правилам, содержащимся в национальном законодательстве.

В Евросоюзе наднациональная власть не располагает ни монополией на легитимное насилие, ни иными инструментами принуждения национальных правительств к выполнению команд, спускаемых сверху.

Более того, по мнению ряда исследователей, формально сохранив принцип институционального баланса между наднациональными и межправительственными элементами, Лиссабонский договор сдвинул центр влияния в сторону межправительственных институтов: Европейского совета и Совета министров, где определяющую роль играют государства-члены. Это дало основание Н. Кавешникову говорить о «тектоническом сдвиге» в пользу межправительственных институтов, что, по его мнению, «дает возможность странам-членам еще более маргинализировать наднациональные институты ЕС». Еще более категоричен Л.М. Энтин, по мнению которого Лиссабонский договор «полностью снимает вопрос о том, что ЕС - это некая сверхдержава, которая образуется на основе волеизъявления народов и, следовательно, обладает свойствами, присущими суверенному государству». В этом плане принятие Лиссабонского договора, который значительно смягчил наиболее далеко идущие установки сторонников проваленного проекта Европейской конституции, можно считать победой тех сил, которые настороженно относились к тенденциям сокращения национального суверенитета в пользу наднациональных институтов.

Немаловажное значение имеет вопрос о разграничении полномочий между Союзом и государствами-членами, субнациональными и неправительственными акторами. Такое разграничение осуществляется на основе субсидиарности, под которой понимается разделение предметов ведения между различными уровнями властной системы, взаимная ответственность и взаимная дополняемость органов государственной власти федерации и ее субъектов для совместного выполнения общегосударственных, региональных и местных проблем. При таком понимании субсидиарность предполагает право как федерации, так и всех ее субъектов иметь собственный круг полномочий и предметов ведения.

Евросоюз по образцу федераций включил в свои учредительные акты категории компетенции: исключительную, совместную и компетенцию государств-членов. В сфере общей внешней политики и политики безопасности, а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере институты Евросоюза наделяются компетенцией в той степени, в которой государства-члены согласились поступиться своим суверенитетом. В соответствии с п.2 ст.5 Договора, «Союз действует только в пределах компетенции, которую предоставили ему в Договорах государства-члены для достижения целей, установленных этими Договорами. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам». Это положение конкретизируется в п.3 той же статьи, где говорится: «Согласно принципу субсидиарности Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».

В этом контексте особо важное значение имеет ст. 4 Договора о Европейском союзе, где говорится:

Союз уважает равенство государств-членов перед Договорами, а также их национальную идентичность, выраженную в основных структурах, политических и конституционных, включая региональное и местное самоуправление. Союз уважает неприкосновенность ключевых государственных функций, включая обеспечение территориальной целостности государства, поддержание правопорядка и обеспечение национальной безопасности. В частности, национальная безопасность остается неделимой сферой ответственности каждого государства-члена.

 

И ещё. Маастрихтский договор предусмотрел возможность «обойти» принцип единогласия через институт «конструктивного воздержания» (constructive abstention), согласно которому определенное число стран (но не более 1/3) могут официально заявить о том, что они воздерживаются от принятия на себя обязательств исполнять то или иное решение. Это означает, что каждая из стран ЕС может при необходимости уклониться от исполнения решений Союза в целом.

В результате трудностей, возникавших в процессе принятия тех или иных базовых документов, была разработана концепция развития Европы «многих скоростей» (multi-speed), в соответствии с которой допускалась возможность сотрудничества в Евросоюзе отдельных групп заинтересованных государств-членов по тому или иному кругу вопросов. Первыми примерами реализации этой идеи стали не единовременное присоединение стран Евросоюза к «зоне евро» и отказ некоторых стран от участия в Шенгенских соглашениях. Следует обратить внимание на тот факт, что в специальный раздел Амстердамского договора включено «Положение о продвинутом сотрудничестве», в котором допускается возможность новых форм сотрудничества, не предполагающих сведение к общему знаменателю всего многообразия интересов и мнений стран-членов Евросоюза.

Одним из ключевых дополнений в Лиссабонском договоре стал пункт, в котором прописанапроцедура выхода из Евросоюза. Согласно ч.1 ст.50 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора, «Любое государство-член в соответствии со своими конституционными правилами может принять решение о выходе из состава Союза».

Очевидно, что в Евросоюзе власть распылена между различными уровнями управления. Можно согласиться с теми исследователями, по мнению которых в Евросоюзе установилась многоуровневая система управления. В целом, Евросоюз представляет собой систему, состоящую из комплекса перекрывающих друг друга многоуровневых институтов, образующих систему взаимоотношений различных уровней управления - наднациональном, национальном, региональном. С данной точки зрения интерес представляют рассуждения И. Бусыгиной относительно «сильных» или «слабых» союзов с точки зрения «логики интеграции». Под сильным федеральным союзом она подразумевает политическое образование с центральным правительством, способным принудить участников выполнять принятые обязательства. В «слабом» союзе именно его учредители определяют ключевые решения и контролируют формальные и неформальные процессы интеграции. Другими словами, возможны «два различных типа интеграционных объединений – объединения с сильным федеральным центром и без наличия такового». Как представляется, европейская интеграция, во всяком случае на данном этапе, осуществляется в направлении формирования слабого союза – в лучшем случае своеобразной конфедерации, а не федеративного супергосударства.

Сохраняющиеся в ЕС внутренние противоречия вполне закономерны – слишком разные страны входят в Евросоюз, особенно после его расширения. В результате Евросоюз стал объединением государств с равными правами, но с разными возможностями. В принципе, трудно ожидать, что интеграционная группировка с численностью населения чуть более полумиллиарда человек и общим ВВП, приближающимся к 15 трлн. евро, будет представлять собой однородное пространство.

Укрепление нaднaционaльности в практике социально-политической и социокультурной интеграции ЕС осложняется и противоречивыми адаптационными процессами, связанными с расширением Евросоюза, включением в него новых государств и их граждан, самоидентификация которых далеко не во всём совпадает с ментальными ценностями «старожилов» Европейского Союза. Необходимо отметить и то, что Европа при всех интеграционных процессах все еще не едина. Она фактически разделена на «старую» (Германия, Франция и в меньшей степени Италия) и «новую» Европу (Восточная Европа, примкнувшая к Великобритании), придерживающуюся проамериканского вектора. Они различаются по целому ряду признаков исторического, социокультурного, регионального, уровня социально-экономического развития, этнонационального и иного характера. Расширение ЕС на Восток сопровождалось не только появлением в его составе множества экономически отсталых регионов, но и увеличением числа государств с существенными внутренними различиями.

Все вышеизложенное позволяет объяснить тот факт, что среди политиков, исследователей, аналитиков не затухают дискуссии и споры о характере Евросоюза. Некоторые из них убеждены в том, что речь идет о федерации, другие о конфедерации. Бывший председатель Европейской Комиссии Ж. Делор не без оснований назвал Евросоюз «неопознанным политическим объектом». По мнению немецкого исследователя В. Хольштейна, «ЕС не федерация и не конфедерация. Это законодательный и конституционный гибрид». Действительно, любые попытки четко классифицировать институциональное выражение европейского интеграционного процесса как федерацию, межгосударственное объединение или международный режим весьма уязвимы для критики.

Это объясняется во многом отсутствием единого мнения относительно самого понятия наднациональности от однозначного ее принятия до полного отрицания самой возможности формирования наднациональной международной организации. Так, по мнению М.М. Бирюкова ключевое значение для признания наднациональности того или иного института имеет возможность при­нятия им решений, имеющих обязательную силу для государств-членов. При этом организация должна иметь полномочия обеспечивать принудительное выполнение своих решений. Соответственно, органы, принимающие решения, составляются из лиц, независимых от национальных правительств. Немаловажное значение имеет отсутствие у государств-членов права выхода из надна­циональной организации и др. Как считает М.М. Бирюков, ни одна из существующих международных организаций не соответствует этим признакам. Значит, таковых в настоящее время в мире не существует.

По мнению М.А. Королева, «в чистом, сущностном виде наднациональность вообще невозможна, поскольку до тех пор, пока государства надна­ционального образования сохраняют суверенитет, они обладают способностью в любое время прекратить свое членство в нем, и отнять это право у суверенных государств нельзя, равно как они сами от него отказаться не могут». Как выше указывалось, Евросоюз не обладает правом и возможностями запретить какому-либо отдельно взятому государству-члену при необходимости выйти из его состава.

Считается, что при создании наднациональных организаций государства-члены отказываются от определенной части своего суверенитета и передают ее органам организации. Однако, как представляется, суверенитет – это определяющий атрибут национального государства, а не какой бы то ни было международной организации. По-видимому, было бы корректнее говорить о передаче не части суверенитета, а тех или иных предметов ведения, тех или иных компетенций в некоторых сферах общественной жизни.

Разумеется, такая постановка не во всем стыкуется с реальным положением вещей. Более корректными представляются позиции А. Байкова, И.И. Хохлова, Л.М. Энтина и других исследователей, которые считают, что в руководстве Евросоюза представлены два вида органов: межнациональные и наднациональные. По их мнению, с которым трудно не согласиться, наднациональными по своей юридической природе являются такие институты Европейского Союза, как Европейская комиссия, Европейский парламент и Суд ЕС. Как отмечал Л.М. Энтин, даже в тех случаях, когда национальные государства сами выдвигают лиц, входящих в состав этих органов (Комиссия, Суд), независи­мость кандидата считается одним из непременных условий назначения. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований.

К числу орга­нов межнационального сотрудничества Европейского Союза относятя Европейский совет и Совет Европейского Союза (Совет министров). Эти органы состоят из официальных представителей государств-членов и действуют по их уполномочию. Межнациональные по своей природе органы и институты, с одной стороны, обеспечивают согласование национальных интересов в ходе европейского строительства, с другой - обеспечивают принятие и реализацию таких нормативных предписаний, ко­торые, отвечая интересам европейской интеграции, не ущемля­ли бы интересы отдельных государств-членов. Характерно, что чем более чувствительные сферы национальных интересов затрагиваются в процессе интеграции, тем в большей степени эти полномочия сосредотачиваются в руках именно межнациональ­ных органов. Показательна в этом плане дея­тельность государств-членов, осуществляемая в рамках ОВПБ и ОЕПБО. Основные полномочия по ее выработке и реализации сосредоточены в руках Европейского совета и Совета Европейского Союза.

Что касается института европейского гражданства, то он лишь дополняет, а не заменяет гражданство национального государства. По крайней мере, на настоящий момент немцы продолжают называть себя немцами, французы - французами, поляки – поляками и т.д. Иными словами, этот институт призванный создать условия для формирования единой европейской идентичности, пока что не достиг поставленной цели. Это вполне естественно, поскольку в Европе живет множество народов, но единого «народа Европы» пока не существует. Было бы также преждевременно говорить о том, что окончательно решен спор между сторонниками проекта «Европы Отечеств» в пользу проекта «Европы регионов».

Одной из серьезнейших проблем, стоящих перед Евросоюзом с точки зрения формирования единой европейской идентичности, без которой весьма трудно говорить о федеративном супергосударстве и даже о конфедерации, является выравнивание уровня жизни всех народов входящих в Союз государств. Однако, особенно в свете событий, которыми был сопряжен долговой кризис, который поставил на грань распада еврозоны, трудно вообразить, что это легко и быстро достижимая цель. Более того, выступая на митинге своих сторонников в Тулоне в ноябре 2011 года, Н. Саркози помимо всего прочего высказал озабоченность тем, что нынешний финансовый кризис настолько серьезен, что "может смести Евросоюз". Отчетливо обнаружилась диспропорция развития государств-членов Евросоюза. Как представляется, еще слишком серьезны барьеры между «старыми» членами ЕС и «новичками», между старой и новой Европой, уровень жизни в которых существенно различается. С учетом этих и множества других связанных с ними факторов весьма проблематично говорить о трансформации во всяком случае в обозримой перспективе Европы народов в Европу граждан Евросоюза.

Кризис воочию продемонстрировал, что Eвpoсоюз стoит перед лицом целoгo рядa нoвых вызовов. Уязвимые места проектов политической интеграции воочию обнаружились в период так называемой «арабской весны» 2011 года, когда в Европу хлынула волна беженцев, вернее нелегальных иммигрантов из стран Северной Африки. Эта проблема приобрела такую остроту, что министры средиземноморских стран Европы - Кипра, Греции, Мальты, Франции, Испании и Италии, - на которые пришелся основной поток иммигрантов, сочли целесообразным собраться 19 апреля 2011 года в Никосии и выработать общую позицию по этой проблеме перед саммитом ЕС, который прошел в Брюсселе 12 мая. Решение Италии о выдаче беженцам из Африки, скопившимся на острове Лампедуза, разрешения на пребывание в Шенгенской зоне вызвало протесты других стран. А Франция закрыла свои границы с Италией.

Эти и связанные с ними события вынудили руководство Еврокомиссии признать возможность временного восстановления пограничного контроля в зоне действия Шенгенского соглашения. О серьезности ситуации в данном вопросе свидетельствовал тот факт, что такая идея содержалась в письме главы Еврокомиссии Жозе Мануэла Баррозу, направленном на имя президента Франции Николя Саркози и премьер-министра Италии Сильвио Берлускони. Эти предложения стали предметом обсуждения внеочередного заседания министров внутренних дел и юстиции стран ЕС, состоявшемся 5 мая 2011 года в Брюсселе. Предложение Еврокомиссии содержали возможность возвращения паспортного контроля, ужесточение визовых норм для граждан стран, не входящих в ЕС, пересмотр ряда положений, определяющих порядок рассмотрения дел, связанных с просьбами о предоставления убежища.

Вызовом дальнейшему углублению европейской политической интеграции и, соответственно, европейской идентичности является глобализация, обратной стороной которой является рост национализма, этнизма, возрождение различных форм радикализма, фундаментализма и др. Гражданами наиболее развитых стран Евросоюза высказываются также опасения относительно того, что двойное гражданство приведет к неконтролируемой миграции, которое негативно отразится на социально-экономическом положении соответствующих стран.

На фоне этих процессов и тенденций развернулись дискуссии и споры на предмет перспектив Евросоюза в целом и Еврозоны в особенности. Некоторые наблюдатели и аналитики даже заговорили чуть ли не об их конце. Однако, как представляется, Евросоюз, Еврозону и Шенгенскую зону нельзя считать случайным явлением в истории Европы. На их создание потрачено много сил, времени и ресурсов. В их сохранении и расширении заинтересованы влиятельные силы. Поэтому руководство Евросоюза предпримет все необходимые меры для усилия, чтобы не допустить эрозии и подрыва основополагающих принципов европейской интеграции, тем более развала Евросоюза и даже Еврозоны.

 

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив