Современные концепции и модели федерализма

07 февраль 2013
Автор:
В настоящее время в научной политологической среде сложились различные точки зрения относительно феномена федерализма.

В основном, дискуссии о понятии федерализма разворачиваются вокруг его природы. Так, по определению британского политолога Престона Кинга, федерализм является понятием идеологическим и философским. Американский политолог В. Остром утверждает, что федерализм – это идеология подлинно самоуправляющегося сообщества, альтернатива любой централизованной властной иерархии.

По мнению британского геоэтнографа Г.Смита, федерализм можно рассматривать даже как мировоззрение, согласно которому идеальная форма организации жизни людей наилучшим образом выражается в утверждении многообразия через единство, в балансе автономии и суверенитета, общенационального и регионального; однако федерализм в качестве идеологии, синтезирующей множество доктрин, убеждений и прагматических соображений, не является самодостаточным в той степени, в которой вполне самодостаточны либерализм или социализм, способные дать ответы на любые жизненные вопросы.

Как отметил Р.Уоттс, федерализм «является в основном не описательным, а нормативным термином и отсылает к поддержке многоярусной системы управления. Он базируется на принимаемой ценности и обоснованности соединения единства и разнообразия, а также обеспечения защиты и развития идентичностей внутри большого политического союза». В трактовке Р.Уоттса федерация является разновидностью федеративных политических систем. Р.Уоттс выявил следующие структурные характеристики, присущие федеративным политическим системам:

  • Наличие правительств двух уровней – центрального и субъектов федерации, осуществляющих власть в отношении граждан напрямую.
  • Разделение законодательной и исполнительной властей, а также распределение источников доходов между правительственными уровнями, что позволяет им быть самостоятельными в пределах конституционно установленных за ними компетенций.
  • Представительство интересов составных частей федерации в федеральных институтах (часто в виде нижней палаты парламента)
  • Наличие Конституции как основного закона, которую невозможно изменить в одностороннем порядке (изменения должны получить одобрение большинства субъектов федерации)
  • Наличие института референдума, выносящего решения по поводу споров и конфликтов между центральным правительством и правительствами субъектов федерации;
  • Процедуры и институты, содействующие сотрудничеству между центральным правительством и правительствами составных частей федерации в вопросах, относящихся к совместному ведению и/или совпадению компетенций.

В отличие от понятия федерализм, имеющего идеологическую нагрузку, федерация является дискриптивным понятием, указывающим на конкретный факт институциональной реальности. Так, П.Кинг определил федерацию следующим образом: «федерация есть институциональное устройство в форме суверенного государства, основное отличие которого от других государств в том, что центральная власть такого государства инкорпорирует региональные составные части в процедуры принятия решений на конституционно закрепленных основаниях».

Рассматривая сущность и основные характеристики федерализма целесообразно выделить две альтернативные традиции, прочно укоренившиеся в современной политической науке: это американская традиция, в русле которой сложилась классическая теория федерализма, и континентальная (европейская). Основное отличие двух обозначенных традиций заключается во взгляде на проблему суверенитета в федеративном государстве. Так, американские исследователи сделали акцент на гражданском суверенитете, отрицая тем самым наличие сильной центральной власти, а европейская политическая мысль, наоборот, во главу угла поставила приоритет государственного суверенитета. По этой причине европейские федерации во многом отличны от американской федеративной модели.

На основании имеющихся в научном политологическом сообществе точек зрения на природу и сущность федерализма целесообразно выявить два основных подхода применительно к способу организации власти в федеративном государстве: сетевой и централизаторский.

Одним из сторонников сетевого подхода является американский выдающийся исследователь в области федерализма Д.Элейзер. Так, по его мнению, федерализм и федерация являются дескриптивными концептами, в частности, федерализм представляет собой родовое понятие, обозначающее тип политической организации, при которой достигается сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное участие во власти на основе децентрализации. Федерализм, в свою очередь, имеет несколько подвидов, одним из которых и является федерация. По мнению Д.Элейзера, федерализм воспринимается как содержание правительственной структуры: если политико-управленческая структура государства установлена таким образом, что в ней имеют место, по меньшей мере, два уровня правительства, обладающие собственным набором учреждений, полномочий и обязанностей и существование каждого из которых гарантировано конституцией, то она является федеральной. Кроме того, федерализм создает устойчивую организационную структуру для достижения общих целей всех участников федеративных отношений.

На этом основании при анализе федеративной системы территориально-государственной организации власти целесообразно применить структурный (структурно-функциональный) подход. Следует отметить, что многие государства, обладающие федеральными структурами на практике таковыми не являются, поскольку структуры зачастую маскируют централизованную концентрацию власти, которая находится в прямом противоречии принципам федерализма. Структура федерализма является значащей только в государствах, чьи процессы правительства отражают федеральные принципы. Таким образом, федерализм – это, прежде всего, вопрос формы государства.

Как отмечает Д.Элейзер, политическая наука всегда опиралась на три классические модели организации власти в государстве, а именно: модель пирамиды, центрально-периферийная и матричная модели. По его мнению, устройство федеративного государства соответствует матричной нецентрализованной модели. Федерализм как способ территориально-государственной организации власти основан на специфическом виде конституционной структуры. Федеративные государства характерно нецентрализованы: то есть, полномочия правительства в пределах них распространяются среди многих центров, существование которых и власть гарантируются общей конституцией, вместо того, чтобы быть сконцентрированными в единственном центре. Нецентрализация как принцип устройства федеративного государства носит договорной характер и касается структурного распределения (точнее – рассеивания) полномочий среди многочисленных центров (субъектов федеративной системы). Таким образом, в матричной модели нет ни более высоких, ни более низких центров власти. В ней имеют место только большие или меньшие по объему полномочий (которые закреплены в соответствии с конкретными задачами) правительства, принимающие соответствующие политические решения.

Следует отметить, что нецентрализация и децентрализация – понятия разные. По мнению Д.Элейзера, термин децентрализация ошибочно применяется для характеристики федеративной системы. Децентрализация подразумевает существование центральной власти, центрального правительства, которое может децентрализовать (делегировать) свои полномочия на нижестоящий уровень власти, либо снова их централизовать по мере необходимости. То есть децентрализация подразумевает всегда управление сверху, при котором инициатива исходит от центра, а не от составных частей федерации. Децентрализация предполагает один из двух типов (моделей) иерархии – модель пирамиды правительств с градацией уровней власти или центрально-периферийную модель. Модель пирамиды с жесткой иерархией внутри соответствует унитарной системе организации территориально-государственной власти, центрально-периферийная модель – федерации централизованного типа.

К сторонникам сетевого подхода стоит отнести и британского политолога Кеннета Уэира. В его трактовке федеративного государства между национальным правительством и правительствами субъектов федерации устанавливаются отношения сотрудничества и координации, а не подчинения и иерархии: превосходство одного правительства над другим приемлемо только в тех вопросах, где компетенция первого закреплена конституцией. «Федеративный принцип» как отличительная характеристика федеративной формы правления представляет собой способ разделения полномочий (власти) таким образом, что национальное правительство и правительства составных частей федерации равны и независимы в тех областях компетенции, которые за каждым из них конституцией. При этом Уэир отмечал, что разграничение компетенций не всегда бывает четким и исчерпывающим, но необходимо, чтобы исключительные компетенции существовали хотя бы по какому-нибудь одному вопросу, поскольку без них не имеет смысла говорить о федеративности политической системы. Однако для того, чтобы федерация успешно функционировала, следует разрешить такую проблему, связанную с распределением полномочий, как совпадение предметов ведения, вызывающее конфликты. К.Уэир подчеркивал, что федерализм не везде и не всегда обеспечивает наилучшее управление обществом. Для успешного и полноценного функционирования федерации необходимо наличие условий, препятствующих унитаризации. Например, территории и экономики федерирующихся образований должны быть сбалансированными. Уэир считал общей тенденцией развития федераций (на примере США, Швейцарии, Австралии и Канады) усиление центрального правительства, происходившее в основном путем интенсификации его деятельности а таких сферах как оборона, внешняя политика, внешнеэкономические отношения и других, которые изначально были за ним закреплены Конституцией. Как утверждал К.Уэир, в будущем федералистский принцип, предполагающий наличие в федерации исключительных предметов ведения, будет сосуществовать с «финансовым унитаризмом» (субъекты федерации для реализации возложенных на них функций вынуждены будут обращаться федеральному центру за финансовой помощью), что не будет означать упразднения федеративного принципа, но станет основой для тесного взаимодействия (кооперации) центрального и региональных правительств.

Однако рассмотрение федеративного государства как матричной модели постепенно отошло на второй план, в том числе и в среде американских ученых. Приоритетной стала центрально-периферийная модель, подразумевающая наличие иерархии внутри федеративной структуры и оперирующая терминами централизация/децентрализация. Во многом такой подход к анализу федеративной системы был продиктован изменениями в системе отношений между центром и регионами на практике, связанными с постепенным усилением федерального центра за счет повышения уровня административных и финансовых ресурсов. Более того, практика показывает, что в процессе эволюции разных федераций центр расширяет круг своих полномочий. Следовательно, с учетом тенденций развития современных федеративных систем более приоритетным представляется централизаторский подход.

Одним из сторонников данного подхода является американский политолог У.Райкер. По его мнению, существует два типа федеративных систем: централизованный американский и децентрализованный (или «периферийный» - peripheralized federalism). Различные разновидности децентрализованного федерализма существовали до появления американского централизованного федерализма. Сфера компетенции центрального правительства в системе децентрализованного федерализма исчерпывалась минимальным количеством компетенций и полностью зависела от решений правительств составных частей федерации, стремившихся присвоить полномочия федерации и усилиться за ее счет в одностороннем порядке. К числу таких федераций У.Райкер относил возникшие в Средневековье военные федерации крупных городов на севере Италии и юге Германии, а также Швейцарскую конфедерацию.

Главная новация централизованного федерализма состояла в том, что федеральный центр начал принимать решения независимо от правительств составных частей федерации по множеству вопросов и с тенденцией их расширения. Компетенции субъектов федерации позволяли обеспечить минимально приемлемый уровень их политического самоуправления. Таким образом, главное отличие этих двух моделей федерализма состоит в относительном превосходстве объема компетенций и общего влияния федерального правительства на территории всей федерации, а также в способности центрального правительства заставить составные части федерации проводить политику в соответствии с курсом национального правительства в пределах его конституционных полномочий (централизованный федерализм) и наоборот (децентрализованный федерализм). Предпочтение У.Райкер отдавал модели централизованного федерализма, а государство, основанное на принципах децентрализованного федерализма, неэффективно и могут в перспективе прийти к распаду и потере государственности. Причины сохранения федерации У.Райкер предлагал искать в способностях и федеральных властей, и властей субъектов федерации сдерживать друг друга. Так, в централизованной федерации национальное правительство не способно полностью подчинить составные части федерации своей власти, но способно предотвратить ситуацию, в которой составные части федерации отказываются исполнять его решения. В децентрализованной же федерации правительства составных частей федерации не способны полностью подчинить своей воле центральное правительство, но способны оказать большое влияние на его действия.

Кроме того, У. Райкер определил ряд слабых сторон федерализма. По его мнению, автономия субъектов федерации может привести к наличию в ней различных политических курсов, отличающихся от общенационального или способствовать неэффективности регионального режима. То есть, местные локальные сообщества, права которых прочно закреплены в Конституции, способны отвергнуть волю национального большинства.

В силу того, что федеративное устройство характеризуется наличием как минимум двух уровней управления, применительно к модели федеративных отношений нередко применяется термин «межправительственные отношения», под которым понимаются отношения между уровнями власти в сложноорганизованной федеративной системе. Межправительственные отношения в подобной трактовке – продукт исключительно американской федеративной практики, в рамках которой каждая правительственная единица, или уровень власти – федеральный, региональный (уровень штатов) и местный – понимаются в качестве отдельного, самостоятельно функционирующего правительства. Однако, широкое распространение подобная трактовка данного термина получила лишь в американской научной политической мысли, в то время как теории государства, сложившиеся в Европе, признают наличие единого и неделимого суверенитета. Согласно этой теории, у каждого государства есть центральное правительство, и все другие органы, осуществляющие правительственные полномочия, являются просто «властями», то есть, вспомогательными, обладающими полномочиями, делегированными им государством или центральным правительством. Данная теория создает определенные проблемы для европейских федеральных систем, но, тем не менее, остается основной теорией государства.

Таким образом, политическая теория англоязычных стран и американская теория федерализма делают акцент на суверенитете личности и гражданского общества, а не государства. В континентальной же Европе федеративные системы, наоборот, в качестве приоритетного рассматривают суверенитет государства, подчеркивая при этом, что оно служит гражданскому обществу. По этой причине европейские федеративные системы выглядят более централизованными. Такая форма централизации территориально-государственной системы исторически соответствует и России. В рамках отечественной политической теории сложились весьма противоречивые точки зрения на сущность и целесообразность федерализма. Это, прежде всего, обусловлено склонностью к централизованной модели государственного управления, приоритетом общенациональных интересов над региональными. В российской политической мысли постоянно поддерживалась идея приоритета унитарного начала в организации территориально-государственного устройства.

На основании рассмотренных концепций федерализма можно сделать следующие выводы относительно сущности федерализма и федерации, а также выявить наиболее общие черты федеративного устройства.

Федерализм – это идеологический принцип организации власти и управления в системе политических отношений конкретной территориально-государственной системы. Федерация – институциональное выражение принципа федерализма, реализующееся на практике в конкретных формах взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти и представляющее собой тип территориально-государственного устройства политической системы. При этом федерация обладает рядом специфических черт – как общих, характерных для всех федеративных государств, так и специфических, сформировавшихся в отдельных государствах под воздействием территориально-географических, этнокультурных и иных национальных особенностей, а также – исторических традиций организации государственной власти.

К наиболее общим чертам федеративного устройства относятся: наличие, как минимум, двух уровней управления – федерального и регионального – имеющих свои органы власти и управления; наличие у каждого из этих уровней своих собственных компетенций, а также своих ресурсов и институтов; закрепление разграничения предметов ведения между уровнями власти в федеральной Конституции. Таким образом, в качестве основных акторов федеративных отношений выступают федеральный центр и относительно самостоятельные (в пределах отведенных им полномочий) субъекты федерации, находящиеся в постоянном взаимодействии и представляющие собой системы политических институтов и политических интересов. Поэтому отношения в системе «центр-регионы» конфликты по своей природе: практически всегда регион стремится к увеличению политической автономии, в то время как федеральный центр предпочитает стратегию сдерживания. В данном контексте важно отметить, что именно характер взаимоотношений со своими составными частями отличает федерацию от унитарного государства и конфедерации. Унитарному государству, прежде всего, свойственна иерархичность отношений между центральной властью и регионами, единая система органов власти и правосудия в стране, а в конфедеративном государственном образовании составные части сохраняют собственный суверенитет. Следовательно, степень децентрализации в стране увеличивается по мере возрастания степени автономии входящих в состав государства территориальных образований, то есть от унитарного государства к федеративному, а затем – к конфедерации.

Специфика федеративной формы территориально-государственного устройства порождает ряд проблемных ситуаций, обусловленных конфликтностью в системе «центр-регионы». К числу наиболее острых, но в то же время, присущих абсолютно всем федерациям, относятся следующие: проблемы асимметрии, проблема делимости суверенитета между уровнями власти, проблема нахождения баланса централизации/децентрализации.

Во-первых, федерализму всегда присуща межрегиональная асимметрия. Наличие проблем асимметрии обусловлено территориальной неоднородностью федеративных государств. Однако в политической науке существуют различные точки зрения на проблему симметричности/асимметричности федераций.

Симметричная федерация состоит из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковый статус. Считается также, что жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов.

Асимметричная федерация характеризуется разнообразием или неравенством ее субъектов. Наряду с «обычными» субъектами федерации в состав государства могут входить другие территориальные образования (например, федеральные территории, федеральный округ, так называемые «ассоциированные государства»), либо административно-территориальные единицы разного порядка, статус которых неодинаков (типичный пример – Российская Федерация). Кроме того, выделяют федерации и со «скрытой асимметрией». Федерация такого типа может состоять только из однопорядковых субъектов, тем не менее, не равных в каких-то отдельных отношениях. Например, субъекты федерации могут иметь неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов федерации. Подобными федерациями являются Австрия, Германия, Швейцария.

Следует отметить, что классификация федераций на симметричные и асимметричные не абсолютна: по мнению ряда исследователей, полностью симметричных федераций даже с юридической точки зрения не существует. Так, Р.Абдулатипов отмечает, что «если нет асимметрии, то мало оснований и для федерализма». Таким образом, федерализму всегда присуща межрегиональная асимметрия. Разрешение задачи сведения уровня межсубъектной (межрегиональной) дифференциации к оптимальному значению сохраняет актуальность региональной политики, но делает неактуальным федерализм.

Во-вторых, в современном федерализме существует проблема делимости суверенитета и разграничения полномочий между уровнями власти

Проблема делимости суверенитета между уровнями власти в федеративном государстве обусловлена фактором разграничения полномочий между ними, являющимся определяющим в развитии федеративных отношений. Именно разграничение полномочий между федеральным центром и регионами лежит в основе региональной политики в государстве.

Федерация как единое неделимое государство обладает безусловным суверенитетом на всей своей территории. Субъект федерации не обладает верховенством власти на своей территории и независимостью во внешних связях, так как субъект федерации всегда признает в каком-либо отношении политическое и юридическое превосходство и старшинство федерального центра.

В настоящее время более обоснованной представляется концепция наличия у субъекта федерации не суверенитета, а совокупности полномочий или предметов ведения, делегированных федерацией органам власти члена субъекта федерации на осуществление определенных властных функций в пределах и сферах, оговоренных в федеральной конституции. Пытаться разделение полномочий считать выражением делимости суверенитета – не что иное как подмена понятий. Реализуются именно полномочия органов власти субъектов федерации, распределенные в конституции, но не суверенитет, который всегда един.

Распределение полномочий между федерацией и ее субъектами обычно находит свое отражение в конституции и/или законодательстве федеративного государства. При разграничении полномочий между двумя уровнями обеспечивается верховенство федеральной конституции и законов, соответствие им конституций и законов субъектов федерации.

Традиционно федеральный центр закрепляет за собой выполнение следующих функций: обеспечение территориальной целостности государства (оборона, безопасность, внешние связи); обеспечение целостности конституционной системы федеративного государства (судебная система, основы законодательства); сохранение единого экономического пространства (денежная и кредитная политика); обеспечение субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; гарантии, обеспечивающие выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации.

Для оптимизации разграничения полномочий между центром и регионами в конце ХХ века в федеративных государствах мира начал активно использоваться принцип субсидиарности. В соответствии с ним на вышестоящий уровень управления передается решение тех проблем, с которыми нижестоящий уровень справиться не в состоянии по причине нехватки ресурсов. Таким образом, использование принципа субсидиарности в рамках федеративного государства становится эффективным стимулом к саморазвитию регионов, к поиску собственных стратегий развития и налаживанию региональных связей внутри государства. Следует отметить, что характер распределения и объем полномочий, отведенные каждому из уровней власти в федеративном государстве, определяют степень децентрализации.

Таким образом, систему территориально-государственного устройства, основанную на принципах федерализма, с учетом имеющихся достоинств и недостатков нельзя оценить однозначно. С одной стороны, федерализм позволяет обеспечивать достаточно эффективную управляемость сложно организованного политического сообщества, сочетая принципы централизованного управления единой государственной территорией с децентрализованным территориальным самоуправлением. Но, в то же время, федеративной системе присущ высокий потенциал неустойчивости, обусловленный, в первую очередь, потенциалом конфликтности в отношениях между центром и регионами.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив