Арктическая политика России: старые ошибки и новые возможности

07 февраль 2013
В 2001 г. Россия первой из всех приморских государств и первой среди стран арктической пятерки подала официальное представление (заявку) в Комиссию по границам континентального шельфа с целью определить протяженность своей подводной окраины материка за пределами 200-мильной зоны от исходных линий в Северном Ледовитом и Тихом океанах.

Таким образом, наша страна стала не только пионером в применении критериев, изложенных в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года для определения внешних границ континентального шельфа в Арктике, но и самостоятельно решила отказаться от господствовавшего многие десятилетия секторального подхода, посчитав его несоответствующим новым международно-правовым условиям. Чего здесь было больше: разумного прагматизма или смелости, замешанной, как это часто бывает, на юношеской самонадеянности молодой российской государственности?

Уже то, что Россия стала инициатором этого процесса, вызывает определенное удивление. Отчего вдруг в конце 1990-х – начале 2000-х гг. возникла такая спешка с определением протяженности российского континентального шельфа? Даже сейчас, десятилетие спустя, ведутся дискуссии о целесообразности и практической возможности разработки шельфовых месторождений нефти и газа в суровых арктических условиях. На официальном уровне признается, что наша страна в полной мере не обладает технологическим потенциалом , необходимым для проведения подобного рода деятельности и вынуждена рассчитывать на помощь иностранных партнеров. Ни для кого не секрет, что степень геологической изученности российского арктического шельфа даже в пределах 200-мильной зоны, особенно восточно-арктических морей, крайне низкая. Процесс все никак не начавшейся разработки крупнейшего Штокмановского месторождения все больше приобретает черты многосерийного «мексиканского сериала» – Газпром с маниакальной периодичностью перетасовывает список иностранных компаньонов и ищет новых инвесторов. Недавний выход норвежцев из Штокмановского проекта вновь поставил вопрос о начале его реализации.

Наконец, неужели растиражированный СМИ миф о колоссальных минеральных и энергетических ресурсах дна и недр Северного Ледовитого океана, якобы сопоставимых или даже превосходящих ближневосточные, мог сыграть с российским руководством такую злую шутку? Специалистам давно известно, что большая часть этих данных на сегодняшний момент является даже не прогнозной, а исключительно спекулятивной. При этом известно, что значительная часть имеющихся ресурсов сосредоточена преимущественно в пределах зон национальной юрисдикции арктических государств, то есть там, где они обладают преимущественными правами на их разработку. В результате при всей совокупности вышеперечисленных обстоятельств неживые ресурсы континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны хотя и могут рассматриваться в качестве некоего стратегического запаса, но вопрос их освоения – это вопрос очень долгосрочной перспективы .

Для всех государств, присоединившихся к Конвенции ООН по морскому праву до 1999 года, был установлен предельный срок подачи соответствующей заявки в Комиссию по границам континентального шельфа вплоть до мая 2009 года. Страны, подписавшие Конвенцию после 1999 года, располагают 10-летним периодом для подготовки своей заявки с момента ратификации. Из всех стран арктической пятерки Норвегия стала первым государством, присоединившимся к Конвенции в 1996 году. Россия в феврале 1997 года стала второй. Однако, в отличие от Норвегии, наша страна не стала дожидаться отведенного ей срока и подготовила свою заявку уже к 2001 году, хотя норвежцы сделали такой шаг лишь в 2006 году, получив в 2009 году одобрение Комиссии. С нашей точки зрения, еще более вдумчиво поступили Канада и Дания, ставшие полноправными участниками Конвенции в 2003 и 2004 гг. и лишь планирующие подготовить свои представления в Комиссию к 2013 и 2014 гг. соответственно. Соединенные Штаты, как известно, не являясь участниками Конвенции 1982 года, вообще не обременены никакими международными обязательствами в ее рамках.

В этой связи возникает один единственный вопрос – какими внутриполитическими и внешнеполитическими обстоятельствами было обусловлено как само присоединение нашей страны к Конвенции в 1997 году, так и инициированный ею шаг по сбору доказательств относительно обоснования внешней границы континентального шельфа. Почему другие арктические государства не проявили такой поспешности и предпочли на определенное время отложить принятие решений по этим важным вопросам?

В отношении ратификации Конвенции сложно сформировать действительно объективную научную оценку, так как довод в пользу того, что это системообразующее международное соглашение, регулирующее практически все аспекты освоения и эксплуатации пространств и ресурсов Мирового океана, является практически непоколебимым. Конвенцию 1982 года справедливо считают своеобразной «Конституцией морей» . Ратификация Конвенции способствовала разработке и принятию важнейших актов национального законодательства – это и Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (17 декабря 1998 года), и Федеральныйзакон«О внутренних морских водах, территориальном мореи прилежащей зоне Российской Федерации» (31 июля 1998 года).

Однако момент присоединения к Конвенции нельзя рассматривать вне политического контекста тех лет. Учитывая то обстоятельство, что победа Б.Н. Ельцина на президентских выборах лета 1996 года, вероятно, была обеспечена не без идеологической и финансовой поддержки заинтересованных внешних сил, встает вопрос относительно самостоятельности последующих внешнеполитических шагов , имеющих стратегическое значение. Даже если не соглашаться с этой политически ангажированной логикой, представляется достаточно очевидным, что российской стороной вряд ли были серьезным образом просчитаны все политико-правовые последствия присоединения к Конвенции. Скорее всего это был типичный для тех лет жест доброй воли, направленный на создание положительного имиджа нашей страны. Неучастие крупнейшей морской державы – США, подрывающее саму действенность Конвенции, их обоснованная критическая позиция в ее отношении, видимо, не рассматривались в качестве весомого аргумента, который бы смог отложить ратификацию Конвенции нашей страной на некоторое время.

Сразу же после присоединения к Конвенции – 16 июня 1997 года – тогдашним премьер-министром В.С. Черномырдиным было подписано Постановление Правительства №717 «О порядке утверждения перечней географических координат точек, определяющих линии внешних границ континентального шельфа Российской Федерации» . Оно сыграло ключевую роль в процессе подготовки российской заявки, инициировав применение положений Конвенции 1982 года к определению протяженности российского континентального шельфа.

Это Постановление абсолютно бескомпромиссно трактовало ст. 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 20 ноября 1995 года, которая гласила, что: «Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права». Эта формулировка в большей степени исходила из геологического понимания континентального шельфа (как всей подводной окраины материка) и не была привязана исключительно к исполнению ст. 76 Конвенции 1982 года, вводящей определенные пространственные и геологические ограничения протяженности континентального шельфа. Однако эти возможности не были использованы, и Минприроды, Минобороны, ФСБ и МИД были определены ответственными за реализацию политики по определению внешних границ континентального шельфа строго в соответствии с нормами Конвенции 1982 года. Финансирование этих работ, научная составляющая которых крайне важна сама по себе, начало осуществляться посредством целевого бюджетного финансирования и в рамках ФЦП «Мировой океан».

24 марта 2000 г. была подведена окончательная черта в этом процессе – было принято правительственное решение закончить подготовку заявки ко второму полугодию 2001 г., а также провести необходимые консультации с США, Канадой, Норвегией и Данией. В кулуарах международных конференций, посвященных освоению Арктики, высказывается гипотеза о том, что такой выбор момента подачи заявки был обусловлен наличием российского представителя среди членов Комиссии по границам континентального шельфа, которое воспринималось в качестве своеобразной гарантии успеха. Такого рода традиционный российский расчет на решение крупнейшей международно-правовой инициативы с помощью примитивного лоббизма не может не обескураживать любого эксперта, знакомого с принципами работы международных организаций и применения норм международного права.

Что касается проведения консультаций с другими арктическими странами, то их результаты нигде официально не афишировались . По этому поводу можно высказать лишь некоторые соображения. Так, США, например, никогда не являвшиеся догматическими сторонниками секторального подхода в силу незначительной протяженности своей береговой линии в Арктике, несомненно, были заинтересованы в том, чтобы Россия на официальном уровне отказалась от его применения. При этом США получали дополнительные политические преимущества в давнем споре с Канадой относительно правового статуса Северо-Западного прохода, контроль над судоходством по которому традиционно увязывался Канадой в том числе с наличием секторальных границ. С другой стороны, даже такая косвенная заинтересованность в российском решении не помешала впоследствии Вашингтону заявить свою критическую позицию относительно российской заявки. США отправили в ООН официальную ноту с геологическим обоснованием, согласно которой хребет Ломоносова и поднятие Менделеева имеют вулканическое происхождение и не являются частью континентальной окраины материка.

Можно предполагать, что резкий поворот в российской арктической политике застал врасплох главного союзника и партнера СССР/России в Арктике – Канаду . Обладая вторым по площади арктическим сектором, Канада традиционно отстаивала свое право регулировать осуществление любой морехозяйственной деятельности в его пределах. Не считая секторальные границы государственными, Оттава, тем не менее, продолжает настаивать на исторических правооснованиях применять к этим акваториям свое национальное, прежде всего экологическое законодательство. Действия России, без сомнения, нанесли удар по позициям Канады. Настороженность и растерянность Оттавы проявились в том, что она заявила о своем нейтралитете в деле выдвижения каких-либо правовых оценок по отношению к российской заявке. Лишь присоединение к Конвенции и проведение собственных океанографических исследований способствовали тому, что были выдвинуты аналогичные сомнения относительно континентального происхождения поднятия Менделеева и хребта Ломоносова. Оттава считает их продолжением хребта Альфа, тянущегося от канадского арктического архипелага. Идентичной позиции стала впоследствии придерживаться и Дания, в свою очередь полагающая, что хребет Ломоносова является геологическим продолжением Гренландии.

Не имея никаких фактических материалов, сложно говорить, какую позицию в отношении российского шага заняла еще одна арктическая держава – Норвегия . Однако, учитывая то обстоятельство, что между нашими странами долгие годы существовала неурегулированная проблема разграничения морских пространств и их правового статуса в Баренцевом море, Норвегия была крайне заинтересована в решении этого острого вопроса. Надежды норвежцев полностью оправдались: в 2010 году был заключен двухсторонний договор, которые разграничил исключительную экономическую зону и континентальный шельф между Россией и Норвегией.

Существую разные политико-правовые оценки этого Договора. Вне зависимости от того, какой из них придерживаться, следует отметить, что он было целиком и полностью подчинен логике подготовки повторной российской заявки в Комиссию по границам континентального шельфа: конечная точка линии российско-норвежского разграничения была установлена в привязке к самой западной точке внешней границы континентального шельфа России. С другой стороны, заключение этого договора фактически означало признание существования территориального моря, исключительной экономической (рыбоохранной) зоны и континентального шельфа к востоку от архипелага Шпицберген. Долгие годы позиция СССР, а затем и современной России строилась на том, что эти юридические зоны не могут быть образованы, так как Норвегия не обладает над ним полным суверенитетом: все участники Договора 1920 года имеют равные права осуществлять здесь любые виды хозяйственной деятельности без получения какого-либо разрешения со стороны Норвегии. Односторонний пересмотр российских позиций, бьющий в том числе и по другим государствам, ведущим здесь рыболовный промысел – Исландии и Испании, ставит вопрос о той цене, которая была заплачена ради успешного продвижения повторной российской заявки.

Возвращаясь в 2001 год, следует отметить, что вне зависимости от результатов проведенных консультаций с другими арктическими странами, часть из которых могла высказать поддержку российской инициативе, своими действиями Россия нарушила то хрупкое равновесие, долгие годы сохранявшееся в отношении исторически сложившегося особого правового режима арктических пространств. Дело в том, что границы полярных секторов, введенные в рамках канадского и советского законодательства, а также сформированные российско-американской конвенцией 1867 года о продаже Аляски и англо-русской конвенцией о разграничении владений в Северной Америке1825года, никогда никем официально не оспаривались. С принятием Конвенции 1982 года эти границы действительно не могли больше рассматриваться в качестве государственных, арктические государства не могли распространить свой суверенитет в рамках этих секторов на все пространства и ресурсы за пределами 200-мильных зон.

Тем не менее секторальные границы могли стать границами зон «экологической ответственности» арктических государств, в пределах которых они имели бы преимущественные права по контролю за осуществлением тех или иных видов морехозяйственной деятельности. На такие «правовые прерогативы» арктические государства могли бы претендовать в силу того, что именно они играли особую роль в исследовании и освоении арктических пространств и ресурсов, а также вследствие того, что любые угрозы хрупкой морской среде арктического региона и его биоразнообразия будут негативным образом отражаться прежде всего на экологическом и экономическом состоянии стран, омываемых водами Северного Ледовитого океана.

Российская заявка 2001 года привела к тому, что другие арктические государства были фактически лишены возможности выбора каких-либо иных возможных вариантов, кроме как проведения линии разграничения между континентальным шельфом и Международным районом морского дна . Такой сценарий предполагает дополнительный уровень интернационализации центральной части Арктики в интересах всего мирового сообщества. Так, в отношении акваторий открытого моря Северного Ледовитого океана будут продолжать действовать известные свободы открытого моря – судоходства, рыболовства, прокладки кабелей и трубопроводов, проведения научных исследований и т.д. Ресурсы же дна и недр континентального шельфа за пределами конвенциональных ограничений –350 морских миль от исходных линий, не далее 100 морских миль от 2500 изобаты (линии соединяющей глубины в 2500 метров) – получают статус «общего наследия человечества» и переходят под управление Международного органа по морскому дну.

В наиболее выгодном стратегическом положении оказалась единственная страна из арктической пятерки, не участвующая в Конвенции 1982 года, – Соединенные Штаты . Во-первых, они имели возможность со стороны наблюдать за тем, как будет развиваться процесс применения положений Конвенции к Арктике. Во-вторых, США абсолютно легально имели возможность ознакомиться с представленными Россией научными данными (геологическими и геоморфологическими сведениями о шельфе, картами, координатами), опубликованными в открытом доступе на сайте ООН. С формальной точки зрения, уже это обстоятельство – предоставление равных прав странам участникам Конвенции и странам, не присоединившимся к ней, – в большей степени отвечало интересам США, нежели России. С точки зрения некоторых российских экспертов, это позволяет говорить о вероятности косвенного влияния США на решения, принимаемые Комиссией по границам континентального шельфа.

Как известно, в отношении российской заявки был высказана необходимость представления дополнительных научных доказательств по континентальной природе хребта Ломоносова и поднятия Менделеева, а также включения в нее развернутых данных по глубинам и рельефу дна Северного Ледовитого океана. Следует отметить, что в советские годы эти сведения были секретными, а Российская Федерация не только сознательно пошла на их открытую публикацию в 2001 году, но и обязана в гораздо более значительных масштабах включить их в новую редакцию заявки. Для многих продолжающих мыслить категориями «холодной войны» американских военных и представителей разведки – это будет очень полезный подарок, позволяющий абсолютно бесплатно получить практическое пособие по навигации для подводных лодок в значительной части российского арктического сектора. При этом никто не может дать 100% гарантии, что новый объем научных доказательств устроит экспертов Комиссии и России не потребуется финансирование новых дорогостоящих океанографических исследований.

Соединенные Штаты, не участвующие в Конвенции 1982 г., а следовательно, не ограниченные предусмотренными ею обязательствами, более свободны в формировании национальной политики в отношении Арктики. Даже если считать присоединение США к Конвенции предрешенным в среднесрочной перспективе, – на этом настаивает большая часть американского научного, политического, военного и бизнес сообщества, – это не помешает Вашингтону самостоятельно принимать решение о применимости ст. 76 Конвенции, касающейся определения внешних границ континентального шельфа.

В первом случае, если США решат избрать путь аналогичный тому, который инициировала Россия, успешно опробовала Норвегия и которому сегодня вроде бы склоняются Канада и Дания, то он будет означать, как уже упоминалось выше, частичную интернационализацию ресурсов дна и недр центрально-арктического региона . За пределами установленных внешних границ континентального шельфа США может быть сформирован Международный район морского дна со статусом «общего наследия человечества». Управление разработкой его ресурсов перейдет к Международному органу по морскому дну. Все страны-участники Конвенции 1982 г. получат равные возможности по осуществлению здесь экономической деятельности.

Фактически в рамках этого подхода будут учтены интересы всех государств-членов Конвенции, а в особенности тех из них, которые проявляют большую заинтересованность в перспективной разработке минеральных и энергетических ресурсов Северного Ледовитого океана. Страны Арктического Совета – Финляндия, Швеция, Исландия, а также Европейский Союз, членом которого является Дания, могут рассчитывать на приоритетный учет их национальных интересов в регионе. Среди арктических государств безусловные преимущества получат только те арктические державы, которые смогут доказать максимально возможную по Конвенции протяженность своего континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны, в том числе и без выделения со своей стороны Международного района морского дна. Есть ли такая возможность у Канады и Дании, готовящих свои заявки, будет окончательно известно лишь после публикации данных их океанографических исследований, но такая вероятность существует. Россия, как известно, такой район уже сформировала, отказавшись от части своего континентального шельфа, не сумев включить достаточно значительную часть своего арктического сектора в рамки конвенционных ограничений.

Во втором случае США, даже ратифицировав Конвенцию 1982 г., имеют право отказаться от необходимости определения внешних границ своего континентального шельфа и формирования за их пределами Международного района морского дна со статусом общего наследия человечества . Это связано, прежде всего, с тем обстоятельством, что в целой серии национальных законодательных актов США нигде не ограничивали протяженность своего континентального шельфа. Эта позиция была сформулирована еще в заявлении Президента Гарри Трумэна «О политике США в отношении естественных ресурсов недр и морского дна континентального шельфа» 1945 г., а затем подтверждена в «Законе о внешнем континентальном шельфе» 1953 г. Тогда Президент Трумэн заявил, что естественные богатства поверхности и недр шельфа, находящегося под водами открытого моря, но прилегающего к берегам США, принадлежат Соединенным Штатам и подчиняются юрисдикции и контролю со стороны США. В Законе 1953 г. говорилось, что под внешним континентальным шельфом понимается «затопленная земля, прилегающая к берегу, …недра и морское дно которой принадлежат Соединенным Штатам и являются объектом их юрисдикции и контроля». Кроме того, США как участник Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. вправе осуществлять над своим шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его ресурсов до того места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих регионов.

Соответственно, США могут в любой момент заявить, что их шельф в Арктике охватывает значительно большую площадь по сравнению с ограничениями, введенными в рамках Конвенции 1982 г. В рамках своего национального законодательства Вашингтон имеет возможность распространить свою юрисдикцию и суверенные права хоть на всю протяженность континентальной окраины материка, начиная от береговой линии и заканчивая границей начала глубоководных районов морского дна.

Более того, США также разработали собственное национальное законодательство, позволяющее регулировать ресурсную деятельность и в глубоководных районах, то есть там, где по Конвенции должна действовать юрисдикция Международного органа по морскому дну. Так, в 1980 г. был одобрен «Закон о твердых полезных ископаемых глубоководных районов морского дна», направленный на регулирование добычи минеральных ресурсов, в котором в том числе были подтверждены предыдущие формулировки, касающиеся неограниченности континентального шельфа США. Этот «параллельный режим» хоть и не соответствует положениям Конвенции 1982 г., тем не менее, по мнению ряда российских экспертов, является вполне легитимным. Связано это с тем, что принцип «общего наследия человечества» пока еще не приобрел силу императивной нормы в международном праве, что предполагает возможность его несоблюдения со стороны тех стран, которые не присоединились к Конвенции. Кроме того, США традиционно ставят положения своего внутреннего законодательства выше норм международного права.

Отказ от проведения линии разграничения между континентальным шельфом и Международным районом морского дна даст США преимущества, по сравнению с теми арктическими странами, которые пойдут по пути, инициированному Россией. Этот шаг освободит Вашингтон от обязанности производить отчисления в Международный орган по морскому дну при разработке ресурсов шельфа за пределами 200-мильной зоны. Американские ресурсные компании будут поставлены в значительно более выгодные условия, а прибыль от разработки американского арктического шельфа будет перечисляться непосредственно в бюджет США. В результате, применяя для разработки минеральных и углеводородных ресурсов шельфа и недр глубоководных районов в своем арктическом секторе исключительно национальное законодательство, Соединенные Штаты могут сохранить свой суверенитет в Арктике в значительно большем объеме, нежели Россия.

Вне зависимости от того, какой их двух вариантов окажется более приемлемым для США, на практике Вашингтон готов к любому из них . На протяжении последних лет американцы активно проводят научно-исследовательские экспедиции в Арктике по сбору данных по глубинам и рельефу для определения протяженность своего континентального шельфа за пределами 200-мильной зоны. Эти данные могут быть использованы ими как для обоснования заявки по определению внешних границ континентального шельфа, так и для обоснования юрисдикции и суверенных прав на всю протяженность континентальной окраины материка.

На сегодняшний момент, пока Россия еще не подала повторную заявку, а Канада и Дания лишь готовят свои материалы, существует и иной – альтернативный – вариант разграничения континентального шельфа в Арктике. Он основан на достижении договоренностей исключительно между пятью арктическими странами . Применимость такого подхода подтверждена еще в 2008 г., когда в Гренландии была подписана Илулиссатская Декларация. Этот документ можно расценивать, как попытку арктических стран положить конец нарастающей борьбе за арктические пространства и ресурсы, при одновременном исключении из борьбы за Арктику всех остальных международных игроков. Речь идет, прежде всего, о Финляндии, Исландии и Швеции (как членах Арктического совета) и любых других странах, которые могут быть заинтересованы в создании арктических участков Международного района морского дна (Китай, например). В ней была также подчеркнута самодостаточность национального законодательства пяти арктических государств, а также провозглашено, что нет никакой необходимости в разработке нового международно-правового режима для Арктики, в том числе подобного Договору об Антарктике. Такие радикальные варианты, предусматривающие введение запрета на ведение любой хозяйственной деятельности в Арктике, объявление Арктики безъядерной зоной или же существенное ограничение интересов безопасности приарктических государств, – совершенно очевидно невыгодны ни США, ни другим арктическим странам.

Декларация вполне могла бы стать идеологической основой для пересмотра всей арктической политики . В таком случае можно было бы обойтись без привлечения Комиссии по границам континентального шельфа, без введения самоограничительных линий континентального шельфа, без формирования Международного района морского дна со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями для экономик арктических государств. Такой подход вовсе не означал бы полного игнорирования положений Конвенции 1982 г. Просто он в большей степени был бы основан на исторических правооснованиях и приоритетном учете национального законодательства именно арктических государств. Кроме того, очевидно, что в условиях перманентного уменьшения ледового покроя в Арктике, грозящего существенно увеличить возможности по осуществлению здесь судоходства, рыболовства, разработки минеральных и энергетических ресурсов, на первый план выходит проблематика недопущения увеличения антропогенной нагрузки. Интернационализация Арктики и привлечение сюда всех заинтересованных государств может неизбежно привести к негативным последствиям. В интересах как России, так и США - не допустить такого развития ситуации.

Однако сегодня наша страна все еще продолжает проводить политику по подготовке повторной заявки . Такое упрямство, видимо, имеет две основных составляющих: экономическую и политическую. Во-первых, на проведение первоначальных, а затем и дополнительных исследований были потрачены значительные бюджетные средства. Соответственно признание ошибочности предыдущего курса требует определенной степени политического покаяния, что крайне несвойственно российским госструктурам. Во-вторых, абсолютно «демоническую» роль в этом процессе сыграли документы, подписанные в 1997 и 2000 годах. Совершенно очевидно, что российская форма государственной субординации не предполагает хоть какую-либо критику решений, одобренных на самом высоком уровне. При этом учет мнений широкого круга научно-экспертного сообщества давно не является приоритетом в политике, проводимой большинством федеральных органов исполнительной власти.

В результате, действуя по прежнему плану, мы ставим себя в положение, когда инициатива может оказаться наказуемой и другие арктические государства вследствие более последовательной и продуманной политики получат существенно большие преимущества. Единственный вариант изменения ситуации – это достижение взаимных договоренностей с другими арктическими странами, в том числе с США, по дальнейшей регионализации арктической проблематики.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив