Как показывает опыт развития большинства современных государств, в том числе и таких сложных по этноконфессиональному составу, как Россия, эффективность государственной политики по обеспечению внутриполитической стабильности и территориальной целостности в значительной степени зависит от подходов к разрешению одного из ведущих в настоящее время противоречий – между уровнем развития этнических групп населения и формой их национально-государственного устройства.

Анализ кризисных дезинтеграционных процессов в России на рубеже XX-XXI столетий свидетельствует о закономерных результатах, допущенных руководством страны, ошибок и просчетов, как в национально-государственном устройстве, так и в национальной политике в целом.

Так, провозглашенный еще в дореволюционный период принцип «самоопределения наций вплоть до отделения» , реализованный на практике в процессе построения советского и российского федерализма на этнической основе (с «подтягиванием» всех крупных этнических общностей до уровня наций) сыграл роль «мины замедленного действия». Реализация данного принципа на практике, разрушив СССР, привела к формированию на его осколках целой группы этнократических политических режимов. В настоящее время этот же принцип заложен и в основу государственного устройства Российской Федерации, как правопреемницы СССР, что не способствует стабильному функционированию и развитию российской государственности.

Более того, унаследованное от Советского Союза, как показал опыт, неэффективное федеративное устройство, еще более усложнилось. Российская Федерация в результате преобразований, последовавших после распада Советского Союза, стала представлять собой уникальную, не имеющую аналога в истории федерацию. Она одновременно стала иерархичной и асимметричной, построенной на смеси национально-государственного и территориально-административного, договорного и конституционного принципов, часть субъектов Федерации вошла в состав других субъектов Федерации. Это, с одной стороны, необоснованно поставило в неравное положение субъекты Федерации, а с другой – объективно генерировало напряженность как на межрегиональном уровне, так и во взаимоотношениях Центра с регионами.

Таким образом, в стране был создан исключительный юридический феномен : конституционное равноправие субъектов Федерации с реальным их принципиальным неравенством. Фактически вся сложившаяся федеративная система стала представлять комплекс трудноразрешимых противоречий – республики ревностно стремились защитить (и расширить) свои особые экономические и политические права, а другие субъекты Федерации настаивали на уравнивании прав за счет либо урезания прав республик, либо расширения своих собственных. Несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и исторические традиции – все это предопределило асимметричность российского федерализма и, соответственно, его уязвимость.

В значительной мере этому способствовал и сложившийся разный уровень полномочий в зависимости от статуса субъекта Федерации, и особое положение «национальных» регионов, и «матрешечность». К тому же не последним фактором была и излишняя дробность субъектов Федерации.

В настоящее время субъекты Российской Федерации по статусу делятся на 6 разных групп : от национальных республик до автономных округов. При этом у всех субъектов разные права и возможности. Несопоставимый экономический потенциал территорий проявляется и в уровне жизни населения. Так, по численности населения разница достигает уже не десятков, а сотен раз. Для сравнения, в Японии данная разница составляет 2.7 раза, в США – 5,3, в Бразилии – 6.1. Разброс же по регионам или штатам – всего лишь в разы.

По наблюдениям исследователей, при числе регионов более 50, управляемость государственной системы существенно падает . Численность субъектов Российской Федерации превысила данный критический рубеж почти в 1.8 раза. В результате к началуXXI столетия в России фактически существовало 90 правительств: одно центральное и еще 89 в субъектах Федерации, выражающих региональные интересы. Аналога подобной бюрократизации не знало ни одно федеративное государственное образование мира. Не было этого и в отечественной практике государственного устройства. Все это создавало мультицентризм власти и фрагментацию политического пространства.

Данное положение стало реально угрожать не только территориальной целостности Российской Федерации, но и ее суверенитету, что потребовало принятия и реализации экстренных и достаточно жестких мер по пресечению и преодолению сепаратизма и дезинтеграции политико-правового пространства России.

Тенденция к преодолению центробежных тенденций наметилась с начала 2000 года после реализации инициатив Президента России В.В.Путина, направленных на усиление федерального центра и укрепление единства Российской Федерации. Свою позицию по данному вопросу В.В.Путин обозначил еще в ранге Председателя Правительства в 1999 году: «Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее. Сильная государственная власть в России – это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство».

В 2000-2001 годах органы государственной власти продемонстрировали способность к подавлению очагов сепаратизма на Северном Кавказе, в том числе военной силой.

Конституции и законы республик были, в основном, приведены в соответствие с федеральным законодательством, была законодательно введена ответственность на нарушение российских законов региональными властями. Подвергся ревизии договорный процесс, в результате чего прекратили свое действие большинство договоров о разграничении полномочий. Договоры с республиками Башкортостан, Татарстан и Саха (Якутия) были приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, были реализованы весьма значимые меры по предотвращению распада Российской Федерации , хотя именно этот сценарий рассматривался определенными политическими кругами, в том числе в России, как один из наиболее оптимальных.

Тем не менее, несмотря на достигнутые результаты, проблема дезинтеграции единого политического пространства и преодоления сепаратизма окончательно решена не была.

Причиной этого является, как выше было отмечено, несовершенство самого федеративного устройства и, соответственно, острота проблем федеративных отношений.

Анализ становления современного российского федерализма приводит к следующим принципиальным выводам.

Во-первых , на начальной стадии реформирования государственного устройства идея реального, а не декларативного федерализма спасла Россию от вполне возможного распада по примеру Союза. Но без научно обоснованной концепции строительства федерации были допущены и серьезные ошибки, которые привели к формированию системы, где, по существу, переплетены элементы унитаризма, федерализма и даже конфедерализма. Федерализм на практике превратился на отдельных территориях в суверенитет псевдогосударственных образований.

Во-вторых , принятие жестких мер, в том числе военно-силового характера, было вынужденным, но оправданным необходимостью сохранения территориальной целостности государства.

В-третьих , несмотря на издержки в решении вопросов федеративных отношений, допущенные в 90-е годы XX столетия, а также их современным несовершенством, в обществе сложилось устойчивое восприятие федерализма как необходимого условия перспективного развития российской государственности. Вне федерации Россия не может развиваться не только как демократическое, правовое государство, но и как единое государство вообще. Значение федерализма, по мнению ряда ученых и общественно-политических деятелей, заключается в том, что он являет собой своего рода лекарство от сепаратизма. Что и было реализовано на примере современной модернизации российской государственности.

В-четвертых , дальнейшее перспективное развитие Российского государства обусловлено необходимостью совершенствования федеративных отношений и устройства Российской Федерации, иначе процесс социально-экономической трансформации неизбежно будет наталкиваться на нерешенность проблем государственно-территориального устройства, и все ресурсы страны придется расходовать на урегулирование конфликтных ситуаций.

Таким образом, вполне очевидно, что состояние национальной безопасности России ее территориальная целостность органично связаны с оптимизацией федеративного устройства страны и, прежде всего, разрешением противоречия, обусловленного ассиметричной формой федерализации.

В этом контексте, очевидно, что для современного этапа развития российской государственности ключевое значение приобретают проблемы, связанные с реализацией идеи национального единства, блокированием сепаратистских тенденций на местах, развитием интеграционных процессов, прежде всего внутри страны.

Главным направлением в совершенствовании российского федерализма является правовое обеспечение всех уровней федеративных отношений, разработка и принятие пакета законов, отвечающих требованиям федеративной демократии, а также практическая реализация конституционного потенциала российского федерализма.

В Конституции Российской Федерации, и особенно в федеральных законах, должны быть четко прописаны механизмы и процедуры разграничения полномочий на всех уровнях власти на основе четкой правовой ответственности за противодействие федеральному законодательству. Без правовой расшифровки ст.72 Конституции Российской Федерации определить ясные границы полномочий всех уровней власти в Федерации будет крайне трудно. Именно отсутствие такого пакета законов и привело в свое время к необходимости разграничения ряда полномочий между федеративными органами власти и органами власти субъектов Федерации договорами и соглашениями. Необходимо на правовой основе отработать и механизмы федерального вмешательства в дела субъектов Федерации в случае, если развитие обстановки в субъекте становится неуправляемым и угрожает государственной целостности России, безопасности ее граждан и народов. Недопустимо превращение административных границ в государственные. Территориальные притязания внутри единого государства - это анахронизм. И возникающие территориальные споры должны носить административный характер, а не этнополитический и, тем более, не государственный.

Совершенствование федеративных отношений предполагает устранение коллизионного характера положений Конституции Российской Федерации . Настоятельной необходимостью в этом плане является закрепление на конституционном уровне самого понятия «суверенитет», с тем, чтобы в последующем исключить его произвольную трактовку.

Не только отечественная, но и в целом мировая политическая практика наглядно свидетельствует, что в суверенном государстве нельзя иметь суверенные отдельные территории . Это является не только политическим нонсенсом и юридическим казусом, но и элементарным парадоксом. В большинстве развитых современных государств, в основу территориального устройства которых положен федеративный принцип (США, Канаде, Германии, Австрии и др.), суверенитет воспринимается только по отношению к стране в целом (а не к штатам, провинциям и землям), прежде всего потому, что суверенитет означает независимость, как во внутренней, так и во внешней политике.

Разрешение коллизионного характера суверенитета в суверенитете необходимо также и потому, что отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей полноты суверенитета в федеральных органах позволяет, как свидетельствует зарубежный опыт, центральной власти при необходимости осуществлять (в той или иной форме) принуждение по отношению к субъектам данной федерации. Данное принуждение возможно при условиях:

  • нарушения целостности конституционной системы (угрозы нарушения);
  • нарушения субординации в деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
  • отказа от выполнения или соблюдения решений федеральных органов власти;
  • появления внешнего фактора, представляющего угрозу территориальной целостности.

По нашему мнению, разрешение названого выше противоречия крайне необходимо как для противодействия сепаратизму, так и для предотвращения проявлений его признаков в том или ином виде в перспективе.

Следуя принятым в международной практике современным подходам, Россия должна, признавая право образующих ее народов на самоопределение, отстаивать принцип своей государственной целостности. Одновременно – добиваться конституционно-правового единства пространства и реального равенства субъектов Федерации. На место опасного для федеративной государственности принципа «самоопределения наций вплоть до отделения» должна прийти идеология «исторического самоопределения народов в составе России».

В обычных и стабильных условиях ведущую роль по обеспечению конституционной гарантии целостности федеративного государства играют экономические и финансовые факторы.

При переходных ситуациях, при усилении центробежных тенденций вводятся чрезвычайные меры. Одним из методов подобного рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт интервенции или президентского правления .

Правовой институт федерального вмешательства является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Содержание этого института определяется самой природой федеративного устройства, которое предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации государства, закрепление соответствующих механизмов интеграции, объединяющих субъектов федерации. Например, в государственном праве большинства федераций институт интервенции однозначно рассматривается как важнейший элемент функционирования всех средств контроля в руках центрального правительства.

В российских условиях институт федерального вмешательства не включен в государственно-правовой механизм. Хотя потребность в этом, как показывает анализ развития ситуации в некоторых так называемых «депрессивных регионах», безусловно, есть.

Определенные функции данного механизма реализует институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Но в силу того, что полномочия полпредов не регламентированы федеральным законодательством, возможности их вмешательства во внутриполитические процессы в субъектах Федерации, крайне ограничены, а любые инициативы по вмешательству в данные процессы наталкиваются на жесткое сопротивление региональной элиты.

Таким образом, несмотря на то, что институт федерального вмешательства в Российской Федерации все же в определенной степени институализирован, эффект от его функционирования минимален.

Между тем он мог бы занять среднее положение между часто малоэффективными «согласительными процедурами», с одной стороны, и репрессивным институтом чрезвычайного положения (тем более, военного) – с другой.

Другим важнейшим направлением совершенствования федеративных отношений в интересах противодействия проявлениям сепаратизма является рациональное решение вопросов, связанных с государственно-территориальным устройством страны .

Как известно, одна девятая часть стран мира имеет федеративное устройство. В 21 федерации проживает одна треть населения земного шара. Всякая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое целостное союзное государство и, в отличие от конфедерации, не является формой объединения отдельных государств. Отсюда и определение федерации как единого государства, состоящего из нескольких государственных образований, объединившихся для совместного осуществления центральной властью общих для всех членов федерации задач. Это предопределяет наделение федерации свойствами, характерными и для унитарного государства: единая союзная территория и верховенство власти, действующей на всей территории союзного государства, единая Конституция. Напротив, конфедерация представляет собой форму объединения суверенных государств, отношения между которыми регулируются нормами международного права, и образуется она для достижения весьма ограниченных целей (преимущественно военных или внешнеполитических).

В современных условиях в основу устройства большинства федеративных государств заложен территориальный принцип . Данный принцип с момента образования Северо-Американских Соединенных Штатов зарекомендовал себя как достаточно эффективное средство разрешения различных конфликтных ситуаций на почве сепаратистских, автономистских и иных центробежных тенденций.

На основе данного принципа сформировались практически все так называемые «классические федерации», доказавшие свою состоятельность и жизнеспособность.

Эффективность данной модели федерализма обосновывается возможностью предотвращать или разрешать конфликты на максимально ранней стадии их зарождения. Если в стране возникает внутреннее напряжение между ее частями, лучший способ снять его – предоставить регионам автономию, которая удовлетворит их культурные, социальные и экономические потребности. О чем и свидетельствует современный зарубежный опыт федерализации.

В этом принципиальное отличие зарубежной практики федерализации от сложившегося федерализма в России. Поскольку отечественная модель федерализма предполагает реализацию не столько перечисленных выше, сколько политических потребностей этнических групп путем предоставления им той или иной формы государственности. С учетом же того, что политические потребности не являются статичными, а подвержены влиянию целого ряда факторов, вполне правомерно предположить их возможную радикализацию, вплоть до трансформации в сепаратистские устремления. Другими словами, Российская Федерация по-прежнему не имеет иммунитета против сепаратизма в силу своей несовершенной системы федеративных отношений, заложенных в самой основе государственности – принципах государственного устройства.

В этой связи, как вполне правомерно отмечает Л.Болтенкова, перспективным направлением развития российского федерализма является переход от национально-государственного, национально-территориального и административно-государственного к универсальному территориальному принципу устройства государства .

Примечательно, что данные принципы, заложенные в основу устройства Российской Федерации, не отражены в Конституции Российской Федерации и вследствие этого по существу не имеют правового закрепления. Их существование, по мнению Л.Болтенковой, является результатом неофициального толкования конституционных положений учеными и наследства советского прошлого. Поэтому если убрать, как считает данный автор, из научного оборота и вообще из лексикона первую часть термина «административно-территориальный», совершенно ненужную в условиях действия Конституции РФ 1993 года, то остается только «территориальный» принцип. А этот принцип уже более пригоден для всех субъектов Федерации, поскольку территория есть как у краев, так и у республик.

Очевидно, что переход к широкому применению территориального принципа, предполагает достижение:

  • реального равноправия субъектов Федерации;
  • экономической самостоятельности и самодостаточности субъектов Федерации;
  • единства форм правового регулирования статуса субъектов Федерации и взаимоотношений центра и субъектов РФ;
  • конституционного распределения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти;
  • укрепление государственного суверенитета Российской Федерации;
  • обеспечение равноправия всех этнических групп населения.

Несмотря на некоторые моменты, требующие дальнейшего осмысления, данные подходы представляются вполне перспективными. Поскольку решение проблемы «многонациональности» осуществляется не путем конструктивистского нациестроительства в целях легитимации суверенности национальных образований на территории России, а на основе учета объективно сложившихся в стране социально-политических реалий в ходе становления такой формы Федерации, которая бы исключала любое неравноправие ее субъектов.

Особые сложности, конечно же, возникнут с трансформацией национально-государственного принципа в территориальный , поскольку это противоречит интересам этнократической элиты целого ряда национальных субъектов Российской Федерации. Тем не менее, это необходимое условие совершенствования федеративного устройства государства, реализация которого предполагает разработку и осуществление комплекса мер, рассчитанных на достаточно отдаленную перспективу.

При этом, как вполне правомерно считают М.Н.Губогло и И.В.Нам, многое зависит от того, утвердится ли в общественном сознании точка зрения, что нация, как этническое сообщество людей, не есть высшая и самодостаточная ценность, это лишь «промежуточный пункт» на пути исторического движения от этнического разделения народов к их наднациональной, демократической интеграции в общую гражданскую, политическую нацию,формирующуюся на гетерогенной этнической базе. С этой точки зрения республики, существующие в России, должны быть не «государствами титульных этносов», а территориями проживания граждан Российской Федерации, гарантирующими социокультурное многообразие общества. Вполне резонны предложения трактовать право на самоопределение в соответствии с международными документами, как право на самоопределение народа в смысле «демоса», а не «этноса». Поэтому, говоря о проблемах развития российской государственности, следует подчеркнуть, что в стране должна быть сохранена федерация, но несколько иного, чем в настоящий момент, рода. В перспективе Россия, на наш взгляд, должна представлять собой конституционную федерацию, составленную из формирующихся на основе межрегиональной экономической кооперации макрорегионов – «земель».

Это в свою очередь определяет необходимость деэтнизации российской государственности . Этнически ориентированная национальная политика государства по определению является дискриминационной. Поскольку нельзя сделать «приоритетными» все этносы: выделять один из них неизбежно придется за счет ущемления других. Крайне опасным и, безусловно, подрывающим основы государственности является также и искусственное наделение того или иного этноса элементами государственности, особенно там, где в этом нет никакой необходимости. На практике это закономерно ведет к ослаблению всей системы государственной власти.

Все это свидетельствует о том, что в условиях многонационального государства любые попытки выделить каким-либо образом ту или иную этническую группу населения, в том числе посредством депортации, реабилитации, или наделением статуса «старшего брата», закономерно ведет к кризису и эскалации межэтнической напряженности.

Довольно перспективной, по крайней мере, в теории, представляется идея «выведения этноса из политики» путем разнесения полномочий с уровня субъектов Федерации одновременно на более высокий и более низкий уровни.

Руководством страны уже предпринята попытка реализации части комплекса мер данного направления – сформированы семь надрегиональных административных единиц – федеральных округов. Учреждение новых административно-территориальных органов власти в лице полномочных представителей Президента явило собой фактически буферную зону, направленную на создание защитного механизма для центральных органов власти. Главное, что было достигнуто в результате данной реформы это то, что полномочия глав субъектов Федерации, в том числе национальных, были в значительной мере девальвированы. А наиболее острые вопросы социально-экономического развития регионов были распределены между полпредами и региональными лидерами.

Вместе с тем хотелось бы отметить, что границы новых округов не всегда имеют историческое, экономическое, культурное и какое угодно еще обоснование. Иногда просто невозможно объяснить, почему та или иная область «угодила» именно в этот округ, а не в соседний. Может быть, менее искусственным было бы все же объединение областей и республик в границах уже сложившихся экономических регионов. Кроме того, если касаться исключительно проблемы «выведения» этничности из политики, то, как представляется, перенос властных функций «наверх», в округа, – это решение лишь одной половины проблемы. Думается, что целесообразно было бы обязательно сопровождать эти меры параллельным укреплением местного самоуправления на уровне населенных пунктов и расширением прав соответствующих органов власти, с тем, чтобы сделать реальной альтернативой псевдоэтническим «удельным княжествам» местный властный уровень, который вполне способен самостоятельно решать основную массу проблем, действительно актуальных для этноса.

Примером делегирования полномочий «вниз» является принятие Федерального закона от 19 июня 2004 года № 53-ФЗ «Об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации» , а также Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с последующим приведением в соответствие всей нормативной базы, регулирующей правоотношения в данных сферах. Главный смысл этих преобразований состоит в наделении органов местного самоуправления реальными полномочиями на муниципальном уровне. Обращает на себя внимание тот факт, что органы местного самоуправления в ряде случаев автономны и имеют право отказаться от исполнения так называемых «государственных полномочий», если их финансирование не предусмотрено соответствующим бюджетом. При этом данный закон имеет верховенство в случае несоответствия его положений другим законодательным актам. Разведением полномочий региональных и муниципальных органов власти сделан реальный шаг к укреплению вертикали власти, как на местном, так и на региональном уровне.

В то же время нельзя не отметить тот факт, что осуществленные меры институциональной реформы довольно противоречивы . Просматривается тенденция чрезмерной централизации правовой и экономической компетенций региона, стремление центра к полному контролю за распределением в регионе бюджетных средств. По всей видимости, приоритетом при решении данного вопроса явилось то, что централизация налогов и расходных полномочий может дать позитивный эффект в сокращении коррупции и нецелевого использования средств.

Таким образом, выстраивается система политической и административной зависимости региональных и местных властей от центра, при этом преобладают бюрократические методы, увеличивается сфера ответственности федеральной власти, и просматриваются тенденции к унитаризму при декларировании либерально-демократических целей.

Очевидно, что изменения в федеративном устройстве российского государства необходимы и жизненно важны. По нашему мнению, если они не произойдут, возможны два исхода: либо распад государства и конфедерация частей, либо жесткая централизация и переход к унитарному государству.

Строительство качественно новой системы федеративных отношений потребует научной проработки ряда сложных проблем. В этой связи правомерно отметить, что для того, чтобы определить предметы ведения Федерации и ее субъектов, мало одного законодательного акта. Необходимо дополнить статьи Конституции, которые сейчас позволяют центру и субъектам произвольно толковать свои права и ответственность перед гражданами и обществом. Создание жизнеспособного федеративного государства во всех странах требовало времени. Но успех, в конечном итоге, определялся тем, насколько четко фиксировались экономические основы федеративной государственности. Поэтому важнейшим направлением достижения внутриполитической стабильности в стране является постепенное выравнивание социально-экономического статуса субъектов Российской Федерации. Ни одна федерация, как свидетельствует мировой опыт, долго не существовала, если ее правовые нормы и институты не соответствовали экономическим реалиям.

В этой связи вполне оправданным, на наш взгляд, является начавшийся процесс укрупнения субъектов Федерации .Данные процессы, на наш взгляд, в значительной мере способствуют преодолению как особости во взаимоотношениях федерального центра с субъектами Федерации, так и выравниванию их социально-экономического положения. Многие мелкие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как полноценные субъекты Федерации, поэтому процесс укрупнения регионов представляется оправданной и необходимой мерой.

При этом следует понимать, что укрупнение субъектов РФ – не самоцель, а средство решения многих социально-экономических, управленческих и геополитических проблем. Результатом этого процесса может стать не только сокращение количества принципов федеративного устройства, но и обеспечение их реального равноправия в составе Федерации, что, как выше отмечалось, является необходимым условием совершенствования федеративного устройства государства.

Таким образом, упорядочение административно-территориального устройства страны наряду с решением таких вопросов, как обеспечение внутриполитической стабильности является важнейшим фактором обеспечения территориальной целостности государства. Многие предпосылки и правовые контуры демократического федерализма к настоящему моменту созданы. Поэтому в ХХI веке Россия с большой вероятностью может приобрести модель федеративного устройства: от асимметричной договорной федерации – через асимметричную конституционную – к симметричной конституционной.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив