Институциональная реформа Европейского Союза и Лиссабонский договор.

31 май 2012
Современный этап институциональной реформы Европейского Союза связан, прежде всего, со вступлением в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора. Начало данному процессу было положено, по нашему мнению, еще на сессии Европейского Совета в Лаакене 14-15 декабря 2001 г., когда было принято решение созвать конвент для обсуждения будущего Европы.

 К весне 2003 г. остов будущей Конституции наполнился конкретным содержанием. Важнейшей новеллой стало наделение Союза международной правосубъектностью и статусом юридического лица. Преимущество законодательства ЕС (по сравнению с национальным) закреплялось в безусловной форме. В июне 2003 г. конвент закончил свою работу, выработав окончательный (по его мнению) проект договора, учреждающего Конституцию для Европы.

4 октября того же года в Риме на основе данного документа открылись дебаты в рамках новой межправительственной конференции. А 18 июня 2004 г. главы государств и правительств уже 25 стран-членов (расширение только что состоялось) одобрили на саммите в Брюсселе проект документа. Брюссельский саммит принял решение сохранить до 2014 г. в составе Еврокомиссии по одному комиссару от каждого государства-члена ЕС, а только затем сократить их число до 18. Минимальное число депутатов в Европарламенте от каждой из стран было увеличено до шести.

29 октября 2004 г. Договор, учреждающий Конституцию, был подписан главами государств и правительств всех 25 стран-членов ЕС. Руководители трех признанных стран-кандидатов (Болгарии, Румынии и Турции) подписали только Заключительный акт, которым утверждался текст Конституции. Делегация Хорватии присутствовала на церемонии в качестве наблюдателя. Вступление Конституционного акта в силу было намечено на 2007 г. после обязательной ратификации всеми странами-членами. Во Франции на референдуме 30 мая 2005 г. большинством в 54,87% голосов документ был отвергнут. Следом, 2 июня 2005 г., ратификация была провалена в Нидерландах. В результате, по вине Франции и Нидерландов в ЕС начался очередной затяжной кризис идентичности.

Только на саммите Европейского Совета, который состоялся 20-21 июня 2007 г. в Брюсселе, было принято решение провести институциональную реформу традиционным способом, то есть путем очередной модернизации Договора о Европейском Союзе 1992 года и Римских договоров 1957 года. Новая МПК приступила к работе уже 23 июля 2007 г. Группа правовых экспертов достаточно быстро – к октябрю того же года - трансформировала нормы проекта Конституции в статьи-поправки нового договора. В результате, 17-18 октября 2007 г. на самммите Европейского Совета в Лиссабоне проект «Договора о реформе» был одобрен руководителями всех стран-членов ЕС. Следующие два месяца ушли на техническую и языковую корректуру документа, оперативно проведенную правовыми экспертами из Юридической службы Совета ЕС.

Наконец, там же, в Лиссабоне, 13 декабря 2007 г. данный Договор и был официально подписан. Лиссабонский договор представляет собой, по сути, шаг назад, ибо возвращает правовую ситуацию к традиционному балансу межправительственного и наднационального начал. В частности, вновь подчеркивается, что любая компетенция, не предоставляемая Союзу на основе договоров, принадлежит государствам-членам. Европейский Союз обязуется уважать основные полномочия и функции государств-членов ЕС (особенно в том, что касается поддержания территориальной целостности, общественного порядка и национальной безопасности). В отличие от проекта Конституции ЕС, данный договор не содержит упоминания о конституционных символах Европейского Союза (флаге, гимне, единой валюте, ибо герб у ЕС все еще отсутствует).

В целом, в соответствие с Лиссабонским договором наиболее существенные изменения были внесены в Договор о Европейском Союзе. Ряд изменений был предусмотрен также в Договоре о функционировании Европейского Союза, который заменил собой Договор об учреждении Европейского Сообщества. Именно эти два (заново пересмотренных) договора образовали обновленную правовую основу построения и функционирования ЕС. Согласно принципу субсидиарности Европейский Союз будет осуществляет свое вмешательство только в определенных пределах, оставляя национальным государствам весьма значительные полномочия. Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действий Союза не будут выходить за пределы, которые необходимы для достижения целей, поставленных договорами (и для достижения только тех целей, которые не могут быть иначе достигнуты). Таким образом, вновь торжествует традиционный для европейской интеграции баланс межправительственного и наднационального начал.

Все новеллы Лиссабонского договора можно условно разделить на две группы: «институциональные изменения» и «не институциональные изменения». Важнейшими институциональные изменениями стали:

  1. введение должности постоянного Председателя Европейского Совета (реальные полномочия которого сравнительно невелики);
  2. формирование новой должности Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, которая соединяет в себе полномочия верховного представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности и полномочия еврокомиссара по внешним сношениям;
  3. расширение компетенции Европейского парламента, который получает большую полноту власти и практически приравнивается в своих полномочиях к Совету;
  4. реструктуризация Европейского Совета, председательствование в котором будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев;
  5. радикальное сокращение численности Европейской Комиссии, члены которой с 2014 г. будут избираться по принципу равной ротации между государствами-членами;
  6. переименование инстанций Суда ЕС; 7) признание Европейского Центрального Банка институтом Евросоюза.

Лиссабонский договор несколько повысил роль Европейского парламента при том, что разработка проектов законодательных актов по-прежнему будет осуществляться преимущественно в Комиссии. Однако депутаты Европарламента получили право одобрения законов в таких сферах, как юстиция, безопасность и иммиграционная политика. Общее количество мест в Европарламенте следующего созыва сократится с 785 до 750. Интересно отметить, что национальным парламентам впервые предоставлено право участвовать в законотворческой деятельности ЕС (а именно - вносить свои предложения в текст законопроектов). В том случае, если одна треть национальных парламентов выступает против, проект закона направляется на доработку в Комиссию.

Система принятия решений в Совете ЕС по формуле квалифицированного большинства голосов (а не по принципу консенсуса) расширена на сферу компетенции органов юстиции и полиции. Кроме того, Лиссабонский договор ввел новую систему голосования по формуле так называемого "двойного большинства" - решение считается принятым, если за него проголосовали представители 55% государств ЕС, в которых проживает не менее 65% населения Евросоюза. Новая система начнет действовать с 2014 года при оговоренном Польшей переходном периоде до 2017 года.

Лиссабонский договор предусмотрел проведение общей энергетической политики и реализацию общей стратегии борьбы с глобальным потеплением, оказание солидарной помощи одному или нескольким членам на случай террористических атак или стихийных бедствий, что, вроде бы, говорит об углублении реальной интеграции. В целом, Лиссабонский договор существенно упростил систему институтов Евросоюза и повысил эффективность ее работы, одновременно подняв статус ЕС на международной арене. Совет и Европарламент стали практически равноправными институтами, организованными таким образом, чтобы решения принимались с наибольшей мобильностью и эффективностью.

При этом состоявшиеся в декабре прошлого года изменения уменьшили роль конкретного национального государства в принятии решений, подчиняя тем самым национальные интересы наднациональным. Усиление позиции Евросоюза понижает статус большинства политических институтов национальных государств (кроме их парламентов) и ведёт – в перспективе - к формированию гомогенного поля на территории Единой Европы, вынуждая государства-члены подчиняться интересам ЕС во все возрастающих сферах деятельности. Лиссабонский договор однозначно признал доминирование интересов Европейского Союза над интересами государств-членов, особенно в сферах внешней политики и обороны, транспортной политики, таможенной политики и пограничного контроля, миграционной политики. Однако теперь в Евросоюзе нормативно предусматривается возможность выхода государства из состава ЕС. А это вполне может привести к «дезертирству» Великобритании и некоторых других стран-доноров, не успевших перейти на евро (например, Дании и Швеции).

В целом, можно сделать вывод, что институциональная реформа ЕС еще далека от завершения. Следует напомнить, что уже на следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств-членов ЕС на саммите Европейского Совета в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу под руководством Ф. Гонсалеса по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского Союза, но уже в долгосрочной перспективе - в расчете на 2020-2030 гг. Мандат экспертной группы включал в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно: усиление и модернизация европейской модели, которая «сочетает экономический успех и социальную солидарность»; повышение конкурентоспособности ЕС; господство права; устойчивое развитие Союза в целом; стабильность на мировой арене и борьба с глобальной нестабильностью; миграция; энергия; защита климата; международная преступность и терроризм. В 2014 г. вступят в силу последние (отсроченные) положения Лиссабонского договора, в том числе – касающиеся порядка формирования и количественного состава Комиссии. А это означает, что придет пора всерьез задуматься о новой институциональной реформе Европейского Союза.  

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив