Эволюция понятия наднациональность на примере деятельности международных организаций экономического характера

25 декабрь 2012
Национальные экономики разных государств связаны между собой хозяйственными связями, которые образуют международные экономические отношения. Они находят свое практическое выражение в международной торговле, валютно-финансовых, инвестиционных и других связях, т.е. в перемещении разного рода ресурсов.

Поэтому, в системе правового регулирования межгосударственных экономических отношений имеется свой фундамент — международное экономическое право . Основы концепции которого были изложены еще в конце 20-х гг. XX века В.М. Корецким.

Если обобщить наиболее характерные черты и тенденции современного международного экономического правопорядка, то общая картина может выглядеть следующим образом.

Первое. В системе правового регулирования международных экономических отношений фактически завершено переключение акцентов с метода двустороннего регулирования на метод многостороннего регулирования. Международные экономические организации стали главными инструментами правового регулирования международной торговой, финансовой, инвестиционной систем.

Второе. Большое число вопросов внутренней компетенции государств постепенно переходит в международно-правовую сферу регулирования, что означает расширение объектной сферы международного права. Особенно наглядно это проявляется в деятельности ВТО, в сферу регулирования которой переходят вопросы применения тарифных и нетарифных барьеров, интеллектуальной собственности, инвестиционных мер, экологических нормативов и т.п.

Третье. В международных экономических отношениях де-факто сложилась дифференциация государств в зависимости от уровня экономического развития и от степени "рыночности” экономики того или иного государства. Вся правовая система ВТО, по сути, рассчитана на государства с рыночной экономикой, что должно означать легализацию определенной дискриминации стран с нерыночной экономикой. На основе дифференциации государств по этим основаниям еще возможны крупные столкновения государственных интересов.

Четвертое. В разных секторах международных экономических отношений имеют место дифференцированные правовые режимы. Например, в той же системе ВТО фактически сложилась мировая зона свободной торговли авиатехникой на основании соответствующего Соглашения о торговле, а за пределами ее системы существует своя группа так называемых международных товарных соглашений.

Пятое. Продолжает происходить укрепление международно-правового режима международных экономических отношений. На протяжении срока действия ГАТТ-47 от государств-участников требовалось, чтобы нормы ГАТТ были максимально совместимы с внутренним законодательством; тем самым исходным принципом являлся принцип приоритета норм внутреннего права. В системе ВТО (в ГАТТ-94) государства-участники обязаны привести свое внутреннее право в соответствие с международно-правовым режимом, действующим в системе - приоритет сменился.

Шестое. Важное место в правовом регулировании международных экономических отношений занимают нормы так называемого "мягкого права”, международных обычных норм, обыкновений, нормы "серой зоны”, подлежащие устранению в сроки, предусмотренные, в частности, в соглашениях "пакета” ВТО для России. Всё это придаёт необходимую гибкость существующему правопорядку.

Седьмое. В системе ВТО/ГАТТ и через международные договоры/обычаи произошла легализация преференций, предоставляемых друг другу государствами в рамках экономической интеграции. Интеграционные объединения становятся "локомотивами” экономической силы на макро-уровне, тогда как крупные транснациональные предприятия давно уже являются локомотивами экономической силы на микро-уровне.

Восьмое. Одна из главных проблем в международных экономических отношениях — это господство экономической силы развитых государств, а именно неразборчивое применение государствами экономических санкций на основании собственной квалификации юридических фактов. Зачатки решения этой проблемы имеются в ВТО в форме установленных процедур урегулирования споров. Однако этого пока явно недостаточно.

Девятое. В международных экономических отношениях все больше и больше проявляется явление "наднациональности”. Усиление наднациональной составляющей в праве в условиях формирования единого мирового хозяйства — это объективный этап в развитии комплексной системы правового регулирования. Речь идет о переходе от метода многостороннего регулирования к методу наднационального регулирования. Многие наднациональные элементы присущи деятельности и компетенции ВТО.

Очевидно, что все отмеченные процессы и явления в международных экономических отношениях в той или иной степени отражаются в международном экономическом праве, опираются на него или требуют своего оформления в нем.

Система международного экономического права предполагает определенный набор методов регулирующих эти отношения:

  • метод двустороннего регулирования отношений: в торговых договорах, соглашениях о товарообороте или поставках товаров, соглашениях об экономическом и научно-техническом сотрудничестве;
  • метод многостороннего регулирования: "пакетом” соглашений системы ВТО, включая тексты ГАТТ, ГАТС, ТРИП, а также многосторонними товарными соглашениями и в рамках других международных организаций (ОПЕК и др.) и соглашений;
  • метод диапозитивного и императивного регулирования — с помощью диспозитивных и императивных норм международного права.

Отдельно следует отметить метод наднационального регулирования в международных экономических отношениях . Явление наднациональности имеет место в некоторых международных организациях (ВТО, МВФ и т. п.), когда они получают возможность обязывать своими конкретными решениями государств-участников, не заручаясь их согласием на это в каждом отдельном случае, т.е. приобретают в отношении них определенный объем самостоятельных распорядительных полномочий.

Например, "наднациональный” характер правопорядка ЕС - в праве его органов издавать обязательные для государств-членов и их граждан властные акты прямого действия вне зависимости от отрицательного к ним отношения со стороны одного или нескольких государств. При этом, соответствующие вопросы полностью или частично изымаются из их ведения - таким образом, внутреннее право наднационального объединения становится внутригосударственным правом его членов. Наднациональность так же очевидна в принятии решения большинством голосов, при этом функционеры институтов ЕС выступают в качестве предсавителей всего Европейского Союза, не находясь на службе у соответствующего государства.

В науке появляются и другие понимания наднациональности, выводимые через "совокупный” суверенитет государств-членов интеграционного объединения. Например, Н.А. Ефремова в своей работе на тему суверенитета государства и регулирования экономической интеграции определяет свойство, приобретаемое интеграционными экономическими объединениями в силу переданных им государствами полномочий как "коллективный суверенитет”. Государства, передавая часть своих суверенных правомочий коллективному субъекту, объединяют их для решения общих внутренних и внешних задач интеграционного объединения. Сам же "коллективный суверенитет” можно, таким образом, определить как свойство интеграционного объединения, позволяющее ему вступать от имени государств-членов и в их интересах в договорные отношения с другими субъектами международного права в рамках полномочий, закрепленных в уставе объединения или договоре о его создании. Термин звучит как достаточно "публицистический”, но четко отражает современные реалии.

Следуя этой логике, элементы "наднациональности”, как представляется, заложены в доктрине норм jus cogens, в концепции морского дна как "общего наследия человечества”, в международном правосудии, в выдвигаемых концепциях "единой мировой валюты”, "Мирового центрального банка” и др.

Затрагивая тему наднациональности в деятельности международных финансовых организаций, в первую очередь, стоит обратить внимание на такую специфическую черту их международной правосубъектности как своеобразие ее воли, которая является вторичной, производной от воль государств-членов и проявляется как согласование их индивидуальных воль.

При исследования вопроса о наличии черт наднациональности в деятельности международных финансовых организаций, изучение точек зрения западных и отечественных исследователей, изучающих проблематику, позволил сделать вывод о том, что содержание понятия наднациональности принято квалифицировать главным образом двумя способами: через расширение предметной компетенции международной организации за счет суверенных прав государств-членов и через правомочия международной организации принимать решения обязательные для государств-членов (юрисдикционная компетенция). Основными критериями наднациональности большинством ученых считаются: независимость органов международной организации от властей государств-членов; компетенция этих органов принимать большинством голосов решения обязывающие меньшинство; непосредственное действие норм права организации на территории государств-членов и распространение их юрисдикции на юридических и физических лиц.

Практически все исследователи связывают возникновение в деятельности международных организаций элементов наднациональности с объективной необходимостью решения глобальных проблем усилиями всего мирового сообщества, а также с существующими в настоящее время в политике государств центростремительными тенденциями, порожденными такой объективной закономерностью общественного развития как интеграция.

Международные финансовые организации, по мнению западных ученых, являлись наднациональными первые десятилетия своего существования, но в результате принятия в 1969 г. поправок к их уставам, потеряли свойства надгосударственности. Однако, юридически можно обосновать утверждение о том, что и после произошедших изменений международным финансовым организациям присущи элементы наднациональности.

При анализе новой редакции уставов, те западные исследователи, которые пришли к выводу об исчезновении в деятельности МВФ и МБРР наднациональных черт после принятия поправок, большей частью оценивали экономические последствия их применения , а не правовой характер. Анализ изменений позволяет говорить о том, что Международный валютный фонд сохранил достаточно широкие полномочия в части регулирования системы специальных прав заимствования, а компетенция государств-членов в этой области существенно ограничена в пользу организации, поэтому нет оснований говорить о полном исчезновении в деятельности международных финансовых организациях наднациональных черт. В настоящее время, правильнее говорить о некотором уменьшении их проявления. Куда более важной юридической особенностью проявления элементов наднациональности в организациях является внеуставной характер закрепления норм, определяющих объем полномочий органов организаций - когда большая часть норм, касающихся организационной структуры содержатся во внутренних правилах организаций.

Своеобразие внутриорганизационного механизма таких организаций, как Международной финансовой корпорации (МФК) и Международной ассоциации развития (МАР) заключается в том, что по существу и согласно внутренним правилам Международного банка реконструкции и развития эти организации, несмотря на формальную самостоятельность, являются его филиалами . Высшими органами МФК и MAP согласно их уставам являются Советы Управляющих, но обязанности их членов выполняют по совместительству члены Совета Управляющих МБРР. Каждый Управляющий МБРР, представляющий государство, вступившее в МФК или MAP, ipso facto становится их членом Совета Управляющих. Члены Исполнительных Директоратов последних также одновременно являются членами Исполнительного Директората МБРР. Вопросы, относящиеся к компетенции этих организаций, рассматриваются на заседаниях Исполнительного Директората МБРР или же на ежегодных сессиях Советов Управляющих МВФ и МБРР. В MAP нет своих работников, эта организация имеет общий с МБРР штат сотрудников. МФК имеет собственный штат оперативных сотрудников и юрисконсультов, но пользуется административными, финансовыми и другими службами МБРР.

Отдельно стоит выделить такие отличительные черты международных организаций как ограниченность в выборе средств принуждения и средств разрешения споров (вследствие чего, они не могут быть сторонами по делам, рассматриваемым Международным Судом ООН), а также узость сферы возможных правонарушений международной организации, видов и форм ее ответственности.

Что касается взаимодействия международного и внутригосударственного права в деятельности ВТО, МВФ, Всемирного банка и МЦУИС (Международного Центра по урегулированию инвестиционных споров) внутригосударственное право в ряде случаев претерпевает изменения, которые не произошли бы в нем без активной деятельности указанных международных финансовых организаций. При этом данные организации оказывают воздействие прежде всего на внутригосударственное право, регулирующее экономические отношения, и происходит это тремя способами:

  1. ВТО - путем создания государствами международно-правовых соглашений под эгидой данной организации, которые государства обязуются исполнять, и путем контроля за исполнением обязательств, в том числе за соответствием внутригосударственного права членов и практики его применения положениям договоров, через использование процедуры разрешения споров. При этом контроль организации за выполнением государствами принятых на себя обязательств по международным договорам осуществляется в сферах, традиционно относившихся к внутренней компетенции государств.
  2. МВФ и МБРР - путем создания, признания и применения актов рекомендательного характера, которые оказывают косвенное воздействие на правовое регулирование государствами - членами экономических отношений. Данные организации используют свой международный статус и финансово-экономические рычаги влияния для поощрения реализации государствами рекомендательных норм.
  3. МЦУИС и ВТО (в лице Органа Разрешения Споров ВТО) – путем толкования внутригосударственного права, причем такое толкование может расходиться с толкованием своего права самим государством в лице его органов, но учитывается государствами в последствии и может приводить к изменению внутригосударственного права во избежание неблагоприятных международно-правовых и экономических последствий, т.е. влияет на дальнейшее правотворчество и нормотворчество государств.

Так же добавим в эту копилку ряд международно-правовых актов некоторых международных межправительственных организаций, которые не только носят обязательный характер для государств-участников, но и оказывают воздействие на их внутренние правовые системы:

  • Учредительные акты международных организаций (Устав ООН, Устав ВТО, Устав УНИДРУА). Содержат обязательства для государств-членов, чаще всего в формулировке целей и принципов международного торгового права в сфере деятельности соответствующей ММПО.
  • Международные соглашения по отдельным торговым вопросам (ГАТТ, ГАТС и др.; Конвенция ООН об уступке дебиторской задолженности и международной торговле 2001 г).
  • Международные договоры о торговых преференциях для развивающихся государств, содержат международно-правовые обязательства определенных групп государств.
  • Международные соглашения по торговле отдельными видами товаров (на основе решений ОРС ВТО).

Существуют мнения, что термин "мягкое право" не является корректным для обозначения рекомендательных норм международных экономических организаций. При этом для обозначения рекомендательных норм стандартов и кодексов поведения МВФ и Всемирного банка некоторые авторы предлагают термин "косвенное предправо", под которым понимают положения данных рекомендательных актов, которые будучи созданными на уровне межгосударственной организации реализуются во внутригосударственном праве, которое изменяется под их воздействием.

Тем не менее, при анализе заметно отсутствие констатируемого во многих зарубежных источниках всеобщего следования государств рекомендательным нормам, выработанным или признанным экономическими организациями. Вместе с тем, МВФ и Всемирный банк на практике ставят достижение благоприятного для государства результата в зависимость от реализации рекомендательных норм во внутригосударственной сфере, что невозможно без соответствующего изменения внутригосударственного права.

Решения Органа рассмотрения споров ВТО не обязательны для государств в части их исполнения, являясь рекомендательными . Однако, государства обязаны устранить выявленные нарушения на основе Марракешского соглашения о ВТО 94 года. На практике, государства в большинстве случаев приводят свое внутреннее право в соответствие с соглашениями. Практика Органа рассмотрения споров оказывает не только корректирующее, но и сдерживающее влияние на внутригосударственное правотворчество.

В деятельности МЦУИС отсутствует единый, подход к решению вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права: одни трибуналы рассматривают их как самостоятельные правопорядки, другие же, напротив, как взаимосвязанные системы, причем внутригосударственное право носит подчиненный характер. Третьи придают внутригосударственному праву лишь значение фактического обстоятельства. При этом, во всех случаях трибуналы свободны при разрешении спора толковать внутригосударственное право по своему усмотрению. Подобная ситуация ведет к правовой неопределенности, поскольку лица, участвующие в рассмотрении спора, не могут достоверно предположить, какую позицию займет трибунал при рассмотрении конкретного спора.

Таким образом, одной из главных проблем для современного экономического правопорядка остается проблема применение мер экономического воздействия на основе самостоятельной оценки юридических фактов.

 

* Статья написана в соавторстве со слушателем факультета Международных Отношений Дипломатической академии МИД России - Бойко В.И.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив