В аналитическом докладе "Подотчетность спецслужб: правовые нормы. Опыт и комментарии”, подготовленном экспертами Женевского центра по контролю за вооруженными силами, отмечается, что в эпоху глобализации решающим фактором в процессе становления безопасности государства и проведения эффективной внешней политики становятся аналитические центры и структуры, связанные с разведывательным сообществом.

Вопросы безопасности и разведки являются ключевыми компонентами жизнедеятельности любого государства, поскольку они выполняют четыре основополагающие функции:

  1. предупреждение непрогнозируемых стратегических угроз;
  2. осуществление долгосрочных стратегических оценок;
  3. помощь в принятии решений по разработке государственной политики;
  4. обеспечение секретности информации, ее источников, методов и средств ее получения.

По словам бывшего министра обороны и члена Совета национальной безопасности США Дональда Рамсфельда необходимость существования "совершенных” спецслужб особенно остро возникла в период окончания "холодной войны", который характеризуется асимметричными угрозами, неожиданными атаками террористических групп, гражданскими войнами с их

непредсказуемостью и опасностью перетекания в другие регионы.

Очень важно, чтобы деятельность разведывательного сообщества была тесно связана с политическими нуждами государства и не была политизирована, т.е. разведывательные данные не должны использоваться для оправдания уже принятых политических решений или против политических оппонентов.

По мнению экспертов Норвежского комитета по контролю над деятельностью спецслужб и Женевского центра по контролю за вооруженными силами, политизация разведывательной деятельности происходит по следующим причинам:

  • власть имеет возможность вносить произвольные коррективы и изменения в разведывательные данные;
  • разведывательное сообщество начинает преследовать определенные политические цели;
  • руководители разведывательного сообщества назначаются политическими силами или являются членами определенных политических партий;
  • отсутствует система противовесов между различными ветвями власти, что может привести к тому, что одна из них осуществляет полное руководство деятельностью разведывательного сообщества.

Руководители разведывательного сообщества обязаны предоставлять политическому руководству страны объективную, взвешенную и своевременную информацию. Для того, чтобы спецслужбы могли «говорить правду власти», эти службы должны быть достаточно отдалены от политики, но не изолированы от нее.

Разведывательная деятельность в США является одним из направлений деятельности федерального правительства (входит в сферу исключительной компетенции президента). Поэтому считается, что система контроля над разведывательным сообществом, осуществляемая исполнительной властью, не является полностью объективной и независимой. Громкие скандалы, связанные с нарушением законности в деятельности разведывательного сообщества, могут оказать серьезное деструктивное влияние на всю систему исполнительной власти.

По мнению экспертов Женевского центра демократического контроля над вооруженными силами и Центра по правам человека университетам Дарема, наиболее эффективной системой контроля над деятельностью разведывательного сообщества является парламентский контроль.

Контроль над деятельностью разведывательного сообщества США осуществляют комитет по разведке Сената и комитет по разведке Палаты представителей Конгресса США. Основные задачи этих двух комитетов заключаются в следующем:

  • осуществление контроля за основными разведывательными программами (Национальная разведывательная программа, Объединенная программа военной разведки, Тактическая разведка и связанная с ней деятельность);
  • Проведение слушаний по вопросам аналитической деятельности, совершенствование организации разведывательной деятельности;
  • Ежегодное рассмотрение и утверждение бюджета разведывательных органов США, контроль расходования бюджетных средств, выделяемых на разведывательную деятельность;
  • Подготовка и анализ законопроектов, регулирующих деятельность разведывательного сообщества США;
  • Рассмотрение и назначение руководителей разведывательного сообщества.

Однако, контроль со стороны Конгресса США нельзя назвать наиболее эффективным. Связано это с тем, что фактически отсутствует различие между парламентом как контролирующим органом и парламентом как санкционирующим органом. Фактически, комитеты по разведке являются лоббирующим органом разведывательного сообщества в Конгрессе США. Как правило, именно члены комитета по разведке являются ярыми противниками сокращения бюджетных ассигнований на разведывательную деятельность, отстаивают необходимость расширения и углубления различных разведывательных программ.

Жесткий контроль со стороны Конгресса США в форме проведения специальных расследований деятельности разведывательного сообщества начинается лишь в случае крупных провалов в работе разведки, вызвавших громкие скандалы, способные повредить международному имиджу США.

Что касается исполнительной власти, то, по мнению экспертов Женевского центра по контролю над вооруженными силами и Центра по правам человека при университете Дарема, эффективность такого контроля деятельности разведывательного сообщества довольно низкая. Связано это с тем, что исполнительная власть является бенефициаром итогов деятельности разведывательного сообщества. Формально при администрации президента США существуют структуры, занимающиеся контролированием деятельности разведывательного сообщества. Одной из таких структур является консультативный комитет по внешней разведке при президенте США (The President's Intelligence Advisory Board). Фактически данный комитет инициирует разбирательство относительно деятельности разведывательного сообщества лишь в случае крупного политического скандала. Как правило, сразу же после крупного провала в деятельности разведывательного сообщества президенту предоставляются следующие оперативные материалы, (подготовленные заранее и подлежащие огласке лишь в случае провала):

  • отчеты о противозаконной либо противоречащей требованиям исполнительных приказов и директив президента США деятельности разведывательного сообщества.
  • уведомление генерального атторнея США о противозаконной деятельности разведывательного сообщества.
  • анализ внутриведомственных инструкций разведывательных служб на предмет нарушения федерального законодательства США.

Довольно значительная часть деятельности разведывательного сообщества, противоречащая демократическим принципам, фактически находится вне рамок контроля. Наиболее ярким примером является вопрос о проведении тайных операций. Закон о национальной безопасности 1947 года делегировал полномочия проведения тайных операций Центральному разведывательному управлению и Министерству обороны США. В последующем ЦРУ стало фактически единственной структурой разведывательного сообщества, имеющей право проводить тайные операции за пределами государственных границ США.

Согласно директиве Совета национальной безопасности США №10/2 от 18 июня 1948 года под тайной операцией подразумевалась "деятельность, которая планируется и осуществляется таким образом, чтобы любая ответственность США за нее не являлась явной, и в случае раскрытия которой США могли официально отрицать свою ответственность и причастность”. Директива Совета национальной безопасности США №10/2 от 18 июня 1948 года к тайным операциям относит подрывную деятельность против иностранных государств, помощь подпольным движениям и эмигрантским группам, экономические диверсии.

Для контроля над проведением тайных операций была создана контролирующая комиссия в составе госсекретаря, министра обороны и советников президента по национальной безопасности. Однако для проведения тайных операций, затрагивающих сферы внешней политики США было много разрешительных санкций и со стороны Государственного департамента США.

Первые серьезные законодательные ограничения на проведение тайных операций были установлены президентом Фордом, который объявил законодательный заперт на убийства политических лидеров – "ни одно должностное лицо федерального правительства США не должно участвовать в политическом убийстве”.

С 1991 года решения о проведении тайных операций принимает непосредственно президент США. Перед тем, как санкционировать проведение тайных операций, разведывательное сообщество США должно предоставить президенту письменное обоснование необходимости проведения операции. Особое внимание уделяется вопросу привлечения в тайные операции "третьей стороны, которая не является официальной структурой правительства США или разведывательного сообщества”.

Как правило, "третьей стороной” являются организации, созданные действующими или бывшими сотрудниками разведывательного сообщества США. Наиболее известной организацией на данный момент является частная военная компания Xe Services LLC (до февраля 2009 года именовалась Blackwater).

Согласно законодательству о регулирующих тайных операциях, ЦРУ имеет право привлекать к деятельности в качестве "третьей стороны” и невоенные структуры. Наиболее известной такой структурой является инвестиционная компания In-Q-Tel, созданная в 1999 году по инициативе директора ЦРУ Дж. Тента и напрямую финансируемая из бюджета ЦРУ. In-Q-Tel занимается поиском и инвестициями в компании, разрабатывающие передовые технологии, которые могут быть использованы разведывательным сообществом США. Деятельность In-Q-Tel зачастую также приводит к ограничению и нарушению демократических норм в области частной жизни человека.

Президент США имеет право не информировать Конгресс США о проведении тайных операций, если информирование нецелесообразно. Учитывая специфику разведывательных акций, аргументы о нецелесообразности информирования Конгресса США могут найтись в подавляющем большинстве случаев.

В связи с террористическим актом 11 сентября 2001 года ЦРУ получило право проведения тайных операций, также оперативных действий и на территории США. Юридическое обоснование было отражено в Патриотическом акте - федеральном законе, принятом в США в октябре 2001 года.

Патриотический акт существенно расширил полномочия разведывательного сообщества. В первую очередь он затронул аспекты оперативно-разведывательной работы. В США базовые принципы оперативно-разведывательной работы должны были четко соответствовать положениям Билля о правах (первых десяти поправках к Конституции США) и нормативным разъяснениям данных положений Верховным судом США. Основная часть оперативно-разведывательной работы реализуется под контролем судебной власти. Так, на федеральном уровне аресты и обыски санкционируются судьями федеральных окружных судов.

Патриотический акт фактически отменил необходимость получения ордеров со стороны судебных органов на применение различных видов электронного наблюдения как формы "обыска и изъятия". Разрешается использовать прослушивание, когда оно проводится не в отношении конкретно зафиксированного номера телефона, а в отношении разговоров объекта наблюдения со всех телефонных аппаратов при его передвижении.

Одним из важнейших аспектов демократического государства является свобода средств массовой информации. В США разведывательному сообществу и структурам Совета национальной безопасности запрещено использовать журналистов, работающих как в национальных, так и иностранных СМИ, в качестве агентурной сети. Но журналисты и СМИ могут быть привлечены к секретному сотрудничеству с разведывательным сообществом в случаях необходимости обеспечения национальной безопасности США. Как правило, в таких случаях эксперты Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества готовят аналитическую записку, где отражаются причины необходимости привлечения журналистов и СМИ к сотрудничеству. О всех случаях привлечения к сотрудничеству журналистов ставят в известность членов комитетов по разведке Конгресса США.

Однако, если журналисты добровольно и сознательно идут на сотрудничество с разведывательными органами, это не является нарушением юридического запрета на привлечение к секретному сотрудничеству журналистов. Таким образом, независимость и способность осуществлять контроль над деятельностью разведывательного сообщества представителей средств массовой информации представляется довольно иллюзорной. В реальности, на независимых журналистов, освещающих вопросы неправомерной деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности, оказывается серьезное давление под предлогом обеспечения национальной безопасности.

В эпоху глобализации существенно увеличилась роль гражданского общества (в первую очередь общественных неправительственных организаций). Можно ли обоснованно утверждать, что гражданское общество будет одним из важнейших аспектов демократического контроля над деятельностью разведывательного сообщества? По мнению профессора университета Джорджа Вашингтона и эксперта Центра по изучению национальной безопасности США Кейта Мартина, для эффективного контроля гражданского сообщества над деятельностью разведывательного сообщества необходимо соблюдать "три фундаментальных принципа”.

В первую очередь Кейт Мартин отмечает необходимость соблюдения свободы слова и печати. Гражданское общество должно иметь право критиковать и право знать, что делает разведывательное сообщество и структуры, связанные с ним. Вторым фундаментальным принципом Кейт Мартин считает, что национальная безопасность не может служить поводом для нарушения основных прав личности, сформулированных в Конституции США и международных конвенциях, включая право на неприкосновенность частной жизни. Третий необходимый принцип - существование институционального и процедурного контроля над разведывательным сообществом.

Проводимые доводы Кейта Мартина носят в большей степени декларативный характер. В реальности информация о деятельности разведывательного сообщества носит закрытый характер, и лишь небольшой круг высокопоставленных чиновников и членов Конгресса США имеют полный доступ к информации. Стоит также отметить, что гражданское общество в лице активистов правозащитных организаций, журналистов и даже научных работников сталкивается с серьезным юридическим противодействием со стороны государства при попытках осуществлять демократический контроль над деятельностью разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США. Связанно это с тем, что деятельность разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США, которая приводит к нарушению прав человека и международных правовых стандартов, носит статус "совершенно секретно” и "особая важность (не подлежит разглашению)”. Государственные служащие (как военных, так и гражданских ведомств) несут уголовную ответственность за разглашение информации, имеющий статус "совершенно секретно”. Но если подобная информация будет опубликована в СМИ, то журналисты, как правило, не несут уголовной ответственности за разглашение секретной информации и редко выдают свои источники информации. Стоит отметить, что Министерство юстиции США всегда проводит официальное расследование по поводу утечек секретной информации и может привлечь журналиста к уголовной ответственности лишь в случае, когда были разглашены сведения, раскрывающие принадлежность конкретных лиц к тайным агентам правоохранительных и специальных органов, которые работали внутри или за пределами США.

В 2007 году расследованием деятельности служб и структур разведывательного сообщества США занималась Парламентская ассамблея Совета Европы. Итогом расследования Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Европейского парламента были официальные резолюции, осуждающие деятельность разведывательного сообщества США и сотрудничающих с ним военных и политических структур Европейского Союза.

В резолюции №1562 за 2007 год Парламентская Ассамблея Совета Европы отмечает нежелание НАТО сотрудничать с комиссией по юридическим вопросам и правам человека. ПАСЕ просит парламенты и правительства государств-членов Совета Европы, являющихся также членами НАТО, полностью прояснить масштабы секретных полетов ЦРУ и использование тайных мест содержания заключенных под стражей в Европе. П Правительствам государств-членов Совета Европы рекомендуется взять на себя безоговорочное обязательство не допускать впредь перевозки через территории своих стран или содержания в течение любого времени каких-либо заключенных, провести реабилитацию и выплатить соответствующие компенсации пострадавшим.

Однако руководитель специальной комиссии Европейского парламента Клаудио Фава отметил, что не только военные, но и гражданские власти активно сотрудничали с разведывательным сообществом США. В частности, пресечь и выявить нелегальные полеты ЦРУ было достаточно просто – нужно было следовать Чикагской авиационной конвенции, в соответствии с которой организаторы всех полетов, предпринимаемых с целью охраны правопорядка, должны сообщать о своем маршруте, пункте назначения, составе экипажа и пассажирах. Однако в случае с рейсами ЦРУ ни одна европейская страна не затребовала подобной информации.

Ситуацию с деятельностью секретных тюрем ЦРУ на территории Европейского союза и других стран обсуждали и на сессии Совета по правам человека Организации Объединенных Наций в 2010 году. Независимыми экспертами (во главе со специальным докладчиком по вопросу о пытках при Совете по правам человека ООН Манфредом Новаком) был подготовлен аналитический доклад "Практика тайного содержания под стражей в условиях борьбы с терроризмом”. Эксперты ООН отметили, что практика создания тайных тюрем ЦРУ несовместима с международным правом и правами человека. Она представляет собой многоплановое нарушение прав человека, которое не может быть оправдано ни при каких обстоятельствах, в том числе и во время чрезвычайного положения. Особо отмечается, что создание международной сети тайных тюрем ЦРУ стало возможным благодаря системе трансграничного сотрудничества между демократическими государствами. Отдельно отметим, что во многих случаях разведывательное сообщество США могло свободно действовать на территории других государств в условиях правового вакуума.

Эффективность контроля над деятельностью разведывательного сообщества, как со стороны законодательной власти (парламента), так и со стороны исполнительной власти, будет постоянно снижаться. В первую это связано с тем, что исполнительная власть США либо не препятствует, либо прямо направляет разведывательное сообщество на действия, противоречащие международным правовым стандартам. Кроме того, отсутствуют четкие различия между парламентом как контролирующим органом и парламентом как санкционирующим органом. Фактически, комитеты по разведке являются лоббирующим органом разведывательного сообщества в Конгрессе США. Как правило, именно члены комитета по разведке являются ярыми противниками сокращения бюджетных ассигнований на разведывательную деятельность, отстаивают необходимость расширения и углубления различных разведывательных программ.

Вместе с тем гражданское общество пытается ограничить роль и влияние разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США. Благодаря активной деятельности общественных организаций (таких как Human Rights Watch) были начаты публичные расследования нарушений, допускаемых разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США во внешнеполитических мероприятиях, направленных против терроризма. В результате активной деятельности гражданского общества к данной международной проблеме подключились правительства иностранных государств (расследования по поводу секретных тюрем ЦРУ Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Европейского парламента) и международные межгосударственные организации, такие как Организация Объединенных Наций. В итоге, правительству США пришлось начать расследования и принимать меры по тем международным проблемам, которые были подняты общественными организациями.

Стоит также отметить, что гражданское общество сталкивается с серьезным юридическим противодействиемсо стороны американского государства при попытках осуществлять демократический контроль. Связанно это с тем, что деятельность разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США, которая приводит к нарушению прав человека и международных правовых стандартов, носит статус "совершенно секретно” и "особая важность (не подлежит разглашению)”. Журналисты, как правило, не несут уголовной ответственности за разглашение секретной информации и редко выдают свои источники информации. Борьба администрации президента США с утечкой закрытых данных в СМИ постоянно усиливается. Как правило, уголовные дела возбуждаются в отношении лиц, которые раскрывают секретную информацию по нарушению демократических стандартов сотрудниками разведывательного сообщества США.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив