Арег Галстян: "Является ли в действительности лоббизм угрозой национальным интересам Соединенных Штатов?"
С принятием в 1946 г. Конгрессом федерального закона о регулировании лоббизма начался активный процесс формирования различных групп влияния, продвигающих свои узкие интересы. Как правило, большинство таких групп выстраивают лоббистскую стратегию, не противоречащую федеральным законам и национальным интересам страны.В американской политической истории имеются случаи, когда лоббизм в определенной степени брал верх над национальным интересом. В связи с этим, в американской академической и политической среде сложилась серьезная коалиция, критикующая не только группы влияния, но и сам феномен лоббизма. Многие влиятельные законодатели все чаще говорят о необходимости пересмотра и ужесточения федеральных нормативно-правовых актов о лоббизме, которые создали благоприятные условия для узких групп, нанося вред национальным интересам страны. Является ли в действительности лоббизм угрозой национальным интересам Соединенных Штатов?
Стратегия и тактика. Для того чтобы ответить на этот вопрос, необходимо проанализировать причины, способствовавшие широкому развитию и укреплению лоббизма как политического института. После окончания Второй мировой войны в октябре 1946 г. Конгресс принял федеральный «Закон о регулировании лоббизма», предусматривающий то, что лоббист-профессионал, выполняющий заказ частного лица или организации, обязан иметь юридическое образование и 8 лет опыта работы в федеральных органах власти. Положения закона распространяются на юридические и физические лица, которые собирают деньги, подарки, взносы и другие ценности с целью влияния на законодателей в Конгрессе. При этом каждый лоббист проходил обязательную процедуру предоставления письменного заявления под присягой. Как правило, в этом заявлении лоббист указывал свои личные данные - имя и адрес учреждения регистрируемого лица, а также информацию о заказчике - имя и адрес лица, срок найма, сумму вознаграждения, цели выделенных на расходы средств. Кроме того, лоббист обязан один раз в квартал представлять в Государственный департамент отчет, содержащий следующие данные:

1) все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале;

2) лица, которым были выплачены какие-либо суммы, а также цели произведенных выплат;

3) наименования каких-либо документов, периодических изданий, иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым лицо, согласно договору о найме, должно препятствовать, либо оказывать поддержку.

В законе впервые вводится понятие «охваченное должностное лицо». Основным критерием, определяющим список данных лиц, является возможность того или иного лоббиста принимать решения, а также оказывать целенаправленное давление с целью их последующего принятия. К категории «охваченных должностных лиц» относились: президент и вице-президент США, а также все члены администрации Белого дома. Примечательно, что члены Сената также попали в группу «охваченных должностных лиц», в то время как члены палаты представителей были наделены статусом «законодательных агентов». Наряду с основным федеральным законом о лоббизме в США принят ряд правовых актов, позволяющих контролировать различные лоббистские группы.

Недостатком закона было то, что группы влияния могли сами определять, какое количество средств можно квалифицировать как потраченные на лоббирование и, соответственно, подлежащие обязательному декларированию. Клерк палаты представителей и секретарь сената, по сути, не получили практических полномочий по установлению правил, регламентирующих отчетность лоббистов. Следовательно, можно сделать вывод о том, что данный закон носил формальный характер, так как не создавал реальных препятствий для тайных сделок. Подобные недоработки и весьма расплывчатые понятия стали поводом для критики закона со стороны не только представителей власти, но и ряда лоббистских групп. 11 сентября 1948 г. Федеральный окружной суд Вашингтона вынес вердикт, согласно которому закон был признан неконституционным. Однако Верховный Суд США отменил это решение, сохранив действия закона. Последующие законы 1996 и 2007 гг. устранили лишь отдельные технические недостатки закона1946 г.

Но дефекты в федеральном законе – лишь одна из проблем. Для более четкого понимания причин стремительного роста лоббизма нужно рассмотреть специфику финансирования избирательных кампаний в США. Федеральные выборы в Соединенных Штатах проходят раз в два года, однако сам избирательный процесс идет непрерывно. Конгрессмен, который избрался в Палату представителей или Сенат начинает выстраивать стратегию последующей избирательной кампании буквально через несколько недель после победы. Именно непрерывная работа с электоратом и поиск финансовых доноров является главной особенностью федеральной избирательной системы, благоприятствующей развитию лоббизма.

В США не предусмотрено государственное финансирование выборов в Конгресс, что заставляет кандидатов и действующих законодателей самостоятельно искать деньги на предвыборную кампанию. Известный американский аналитик Джозеф Крафт, говоря об этой проблематике, отмечал: «Основная причина того, почему столь трудно покончить с налоговой скидкой на истощение недр в нефтяной промышленности, или противодействовать установлению высоких пошлин, или принять новые законы о банковском деле заключается в том, что большая часть конгрессменов обязана своими средствами, собранными на свои избирательные кампании, высокоорганизованным заинтересованным группам».

Как правило, более опытные конгрессмены, заседающие в Конгрессе от 10 до 15 лет, имеют тесные контакты с представителями частного бизнеса, этнических организаций и состоят в штате определенной фирмы, предоставляющей лоббистские услуги иностранным клиентам (чаще всего главы различных государств). Если конгрессмен эффективно выполняет функции лоббиста, он продолжает получать стабильное финансирование и может сосредоточиться на других аспектах будущей кампании. Молодым законодателям гораздо сложнее найти деньги на кампанию, ввиду того, что организации-доноры предпочитают иметь дело с проверенными и опытными законодателями.

При этом наиболее состоятельные организации и корпорации могут профинансировать и молодого кандидата в качестве личной страховки. Конечно, с одной стороны, деньги – важный элемент избирательного процесса, с другой – наличие внушительного предвыборного бюджета - не гарантия победы. В качестве примера можно привести выборы в Сенат от штата Техас 2012 года. Фаворит демократ Пол Садлер, получивший финансовую поддержку от Exxon Mobil, потерпел поражение от малоизвестного адвоката и чиновника среднего звена Теда Круза. Бюджет Круза был в 7,5 раз меньше, чем у его оппонента-демократа. На последующих выборах Exxon Mobil финансировал кампании разу нескольких кандидатов.

Аналогичным образом повели себя группы влияния, когда многолетний лидер большинства нижней палаты и опытный лоббист Эрик Кантор проиграл на выборах 2014 г. профессору-экономисту Дейву Брэту. Сегодня большинство групп влияния ведут активный мониторинг кандидатов, пытаясь свести к минимуму риск потери лоббиста. Впрочем, кандидат или уже состоявшийся конгрессмен часто попадает в сложные ситуации, принимая деньги от частных лиц или организаций. Федеральное законодательство ограничивает размеры частных взносов на избирательную кампанию, что заставляет искать сразу несколько источников.

В 2003 году конгрессмен от 20-го калифорнийского округа Сэм Фарр, будучи членом группы по армянским делам, получил взнос от про-азербайджанских организаций. Сложилась ситуация, когда один и тот же конгрессмен стал лоббистом двух этнических групп противостоящих друг другу. В этой ситуации, лидеры армянских организаций поставили конгрессмену ультиматум, после чего тот отказался от сотрудничества с азербайджанской стороной. Отсюда вытекает следующий фактор – электорат. Фарр осознавал, что даже многомиллионные пожертвования со стороны Баку не помогут ему переизбраться, ввиду наличия 37% армянского электората в его округе. Этнические группы, компактно проживающие в тех или иных штатах, округах и городах, могут получить федерального лоббиста без единого доллара.

Подобную тактику зачастую используют армянские общины в Калифорнии, Массачусетсе и Нью-Джерси, польская диаспора в Иллинойсе, греческая в Нью-Гемпшире, еврейская в Нью-Йорке, Вашингтоне и Орегоне, кубинская во Флориде и т.д. Многочисленные примеры показывают, что деньги и электорат являются основными инструментами привлечения лоббистов и дальнейшего выстраивания лоббистской стратегии.

Иногда члены крупных фирм вносят деньги на избирательные кампании в течении многих лет, не требуя от них содействия по мелким вопросам и обращаясь лишь по серьезным делам. Случается, что конгрессмены-лоббисты на протяжении всей своей карьеры выполняли всего 2-3 заказа. В целом, о формах и методах лоббистской деятельности написано множество трудов. Наиболее интересной представляется работа бывшего лоббиста Р. Уинтера-Берджера «Вашингтонские воздаяния». Данный труд, по мнению The Washington Post, стал исповедью лоббиста перед американским народом. Действительно, автор подробно раскрывает механизмы (порой незаконные) взаимоотношений лоббистов различного уровня.

Так, в своей монографии Уинтер-Берджер утверждает, что один из главных лоббистов саудовских шейхов Натан Волошен свободно пользовался для своих целей личным кабинетом тогдашнего спикера Палаты представителей Джона Маккормака, за что платил третьему по влиянию политику страны $2.5 тыс. в неделю. Когда об этом стало известно, Маккормаку грозило обвинение в диверсии против собственного государства. Несмотря на серьезный общественный резонанс, обвинение не было предъявлено, ввиду того, что все связи лоббист – лоббист соответствовали требованиям федерального закона.

Скандал Волошена – Маккормака далеко не единичный случай. Достаточно вспомнить скандал, связанный с Бобби Бейкером - секретарем Сената и близким другом президента Линдона Джонсона. Бейкер, получивший от Волошена крупную сумму, сфальсифицировал отчеты по предоставлению лоббистских услуг японским строительным фирмам. Уинтер-Берджер пишет, что президент Джонсон знал об этих махинациях и просил Бейкера взять удар на себя: «Скажите Нату (Натану Волошену) пусть передаст Бобби, что я дам ему миллион долларов, если он примет удар на себя. Бобби должен молчать».

По похожему сценарию развивался скандал вокруг лидера большинства нижней палаты Тома Делея, получавшего большие деньги на избирательную кампанию от лоббиста Джека Абрамоффа. Делей продвигал интересы отдельных индейских кланов в обход профильного комитета, что вылилось в обвинения в неуважении Конституции и способствованию притеснения прав других племен. Но, в отличие от предыдущего случая, Делей был вынужден уйти в отставку, а Абрамофф провел 5 лет в тюрьме и выплатил штраф в размере 20 млн. долларов.

С одной стороны, может показаться, что конгрессмен является всего лишь жертвой системы. Ярким примером, опровергающим теорию исключительной жертвенности законодателя, стало следующее заявление одного из наиболее влиятельных сенаторов-долгожителей Б. Пеноруза на встрече с представителями групп интересов: «Я верю в разделение труда. Вы посылаете нас в Конгресс, мы принимаем законы, под сенью которых вы делаете деньги и затем из своих прибылей снова финансируете наши избирательные кампании, чтобы снова послать нас принимать еще больше законов, которые дадут вам возможность делать еще больше денег».

Помимо денег и электората, все чаще используется метод «ухаживания за лоббистом», когда вручаются дорогие подарки, оплачиваются отпуска и походы в дорогие рестораны. Трудно найти конгрессмена, который бы не принимал ценные подарки от различных групп влияния. Ничего противозаконного в этом нет, если законодатель сумел вовремя задекларировать все и раскрыть источник поступления и причины принятия. Но отсутствие необходимых отчетов может привести к непредсказуемым последствиям. Когда президент Обама выдвинул Метью Брайзу на должность посла в Азербайджан, члены группы по армянским делам – сенаторы Р. Менедез и Б. Боксер заинтересовались источником денег на дорогую свадьбу, которую якобы оплатил турецкий миллионер. Отсутствие декларации послужило одной из причин в недоверии к Брайзе как объективному дипломату и привело к блокированию его кандидатуры.

На сегодняшний день конгрессмены более сдержаны в своих заявлениях, что, однако, не меняет сути дела. Многие американцы полагают, что Конгресс и Белый дом стали офисами, где с одной стороны работают слуги народа, с другой – лоббисты отдельных частных лиц или групп. Вопрос заключается в том, кем себя больше ощущают законодатели – народными избранниками или лоббистами. Чаще всего члены Палаты, Сената и администрации стараются совмещать в себе две роли одновременно. Но порой приходится делать выбор между интересами организованного меньшинства (Корпоративная Америка) и неорганизованного большинства (американский народ). И выбор делается не всегда в пользу большинства и все чаще во вред национальным интересам.

Этно-лоббизм и Национальный интерес (на примере ирландского и армянского лобби). На примере отдельных случаев в американской истории можно убедиться в том, что лоббизм не только стал неотъемлемой частью политического процесса, но и утвердился в качестве самостоятельного института, влияющего на принятие решений. В разное время этнические лоббисты добивались серьезных результатов, которые, однако, шли вразрез с национальными интересами Соединенных Штатов. Так, успехи ирландского лобби в период 1919-1921 гг. породили череду серьезных кризисов в отношениях между США и Великобританией. Успехи ирландского лобби проявлялись в безоговорочной поддержке ирландских националистов на протяжении войны за независимость. В короткий промежуток с 1908-1930 гг. ирландская диаспора направила на нужды борцов за свободу 260 млн. долларов. Уже с 1917 г. американские ирландцы составляли значимую часть политических и финансовых элит Америки.

Достаточно сказать, что вопреки желанию федеральных властей ссориться с Англией, такие влиятельные ирландские кланы, как Кеннеди, Томсоны, Морганы, Салливаны и Гаррисоны добились от Конгресса поддержки в стремлении Ирландии к независимости. Известно, что ирландские организации Америки имели тесные контакты с комитетом «Независимая Ирландия», поддерживая финансами и оружием Ирландскую республиканскую армию.

Американский историк Кевин Кэлли пишет: «Со времен Великого голода середины 1840-х годов и до окончания англо-ирландской войны в 1921 году ирландских националистов поддерживали средства и фанатизм соотечественников из США. Дэвид Ллойд Джордж обсуждал эту проблему с президентом Вильсоном, но тот не мог повлиять на Конгресс и уже тем более на ирландскую диаспору. Это, безусловно, ухудшило отношения между странами и лидерами, повлияло на негативное восприятие США как страны, которая пытается помочь установить мир после войны. Ллойд Джордж не скрывал, что считает Вильсона и Конгресс ирландскими марионетками».

В период 1921–1945 гг. американские ирландцы продолжали оказывать серьезное влияние как на Конгресс, так и на Белый дом. В период сухого закона многие видные американо-ирландские семьи сформировали крупный капитал и могли позволить себе выделять крупные средства на нужды диаспоры и Ирландии. В США была создана разветвленная сеть ирландских организаций, которая стала влиятельной силой в различных сферах. Роль ирландцев в крупном бизнесе, а также в государственном секторе росла. Ирландцы имели сильные позиции в стане Демократической партии. Примером такого доминирования в период 1921–1945 гг. является деятельность политического общества «Таммани-холл», которое финансировало избирательные кампании большинства членов Демократической партии. Британцы многократно выражали свое недовольство тем, что правительство США не «способно усмирить фанатиков, вносящих раздор в отношения между странами».

Лишь после Второй мировой войны ирландская диаспора заметно ослабла. Снижение ее влияния стало следствием ассимиляции большей части американских ирландцев, что привело к заметному снижению роли национальных институтов в жизни диаспоры.

Несмотря на это, ирландский фактор продолжал оставаться важнейшим элементом в американской политической жизни. Многие президенты США имели ирландское происхождение, но большинство не всегда афишировали свои корни. После Дж. Кеннеди чуть ли не все кандидаты в президенты заявляли о своих ирландских корнях, включая Р.Никсона, Р. Рейгана и У. Клинтона. Лишь в 1990-е гг. ирландская диаспора сумела вернуть утраченные позиции влиятельного лоббиста. Демократу Биллу Клинтону для победы на президентских выборах в 1992г. было важно заручиться поддержкой и голосами ирландских избирателей. Таким образом, после победы президент Клинтон честно выполнил обещания, данные ирландским организациям США. Так, США в три раза увеличили безвозмездную финансовую помощь Ирландии и включили Ольстер в гуманитарные программы по линии «Агентства в поддержку демократии».

Более того, Клинтон, который оказался вовлечённым в урегулирование британо-ирландского кризиса, был обвинен британской стороной в необъективности. Британские СМИ тогда отмечали, что целью Клинтона был не «мир в Северной Ирландии», а голоса американских ирландцев для переизбрания на выборах 1996 г. Британия даже заморозила ряд важнейших торговых проектов с Соединёнными Штатами, что было негативно воспринято в американской бизнес среде и среди широкой общественности.

Другой яркий пример из современной политический истории связан с деятельностью армянского лобби. 18 марта 1990 г. ряд авторитетных американских сенаторов — П. Уилсон, П.Сеймак, Л. Брекслер, К. Пэлл и Дж. Керри - направили официальное обращение к советскому лидеру М. Горбачеву, в котором говорилось о необходимости передачи Нагорного Карабаха в состав Армянской ССР. Более того, 19 января 1991 г. председатель сенатского комитета по международным делам Клейборн Пэлл посетил Москву, где провел встречу с министром иностранных дел СССР Э. Шеварнадзе. Во время беседы К. Пэлл высказал мнение, что советское руководство не должно позволять Азербайджану проводить дальнейший контроль над Карабахом. 

Но тут важно заметить, что активность США в карабахском направлении объяснялась не только тем, что вышеперечисленные сенаторы явились лоббистами армянской диаспоры. Одной из главных причин проармянской позиции по карабахскому вопросу стало то, что официальный Вашингтон воспринимал референдум в Степанакерте как яркий сигнал стремления карабахских армян к свободе и демократии. Таким образом, интересы армянского лобби в тот период совпали с интересами американских властей, что привело к принятию Конгрессом ряда проармянских законов.

Так, 24 марта 1992 года конгрессмен от штата Флорида, республиканец Д. Фаселл представил резолюцию №4547, получившую название «Закон о свободе для России и новых евразийских демократиях и открытых рынках». Данный законопроект был инициирован с целью обеспечения консолидированного подхода США при оказании финансовой и гуманитарной помощи странам Европы и Азии, сформировавшимся после распада Советского Союза. После беспрепятственного принятия палатой представителей законопроект при спонсорстве демократа К. Пэлла поступил на рассмотрение в сенат. Во время слушаний 2 июля 1992 г. сенаторы Р. Доул, Дж. Керри и Д. Файнштейн, представлявшие интересы армянской диаспоры, предложили внести в «Закон в поддержку свободы» поправку №907, которая запрещала бы США оказывать финансовую и гуманитарную поддержку Азербайджану.

Голосование по принятию поправки прошло успешно. Лишь сенаторы Р. Лугар, Н. Кассебаум и Т. Сэнфорд проголосовали против поправки, мотивируя это тем, что данная инициатива идет вразрез с широкими интересами США в регионе и усложнит отношения с Турцией. Многие видные американские политики выступили с критикой в адрес поправки №907. Так, официальный представитель Государственного департамента Джеймс Рубин заявил: «Я присутствовал при том, как этот ужасный раздел был составлен сенатом при администрации Буша, и мы просто не понимали, что делали. Мы связали руки администрации, и ее способности содействовать миру в регионе».

Президент Клинтон заявил, что отмена поправки является одним из приоритетов его администрации. 15 февраля 1994 г. во время очередных слушаний в комитете по внешним ассигнованиям сената тогдашний координатор помощи США по линии «Акта в поддержку свободы» Р. Армитейдж заявил, что официальный Вашингтон сам отнял у себя возможность оказывать влияние на Азербайджан. На этих слушаниях была сделана первая попытка отменить 907-ю поправку. Инициатива по отмене поправки была поддержана лишь сенатором от штата Аризона Дж. Маккейном.

Изменения американо-азербайджанских отношений произошли после того, как 20 сентября 1994 г. в Баку во дворце «Гюлистан» был подписан «Контракт века» о разработке месторождений «Азери», «Чираг», «Гюнешли», находящихся на глубине моря. В «Контракте века» участвовало 13 компаний из 8 стран. При этом львиная доля в разработке нефтегазовых месторождений Азербайджана досталась именно американским компаниям «Шеврон», «Тексако» и «Эксон мобил». В данном контексте нефтяное лобби активно включилось в процесс лоббирования интересов Азербайджана на Капитолийском холме. Первоочередной задачей была отмена поправки №907 к «Закону в поддержку свободы». К процессу лоббирования были привлечены политики, представлявшие интересы таких транснациональных корпораций, как «Амоко», «Мобил», «Эксон», «Юнокал», «Шеврон», «Тексако» и др. Тогдашний президент Азербайджана Гейдар Алиев во время встречи с лидерами корпорации «Таксако» заявил: «Какой бы сильной ни была армянская диаспора США, думаю, она не может быть сильнее крупных нефтяных компаний и воли президента США».

7 января 1995 г. сенатор от штата Арканзас Д. Прайор во второй раз инициировал слушания в сенате по вопросу отмены поправки 907. Слушания длились более двух часов и вновь оказались провальными, так как большинство сенаторов выступили за сохранение поправки. Лидер республиканского большинства Р. Доул подчеркнул, что интересы отдельных корпораций, участвующих в нефтяных сделках с Азербайджаном, не могут быть выше интересов США, которые всегда во главу угла ставили права человека. Разочарованная решением сената, госсекретарь Мадлен Олбрайт отметила: «Администрация продолжает решительно выступать против раздела 907 "Акта о поддержке свободы”, который подрывает гибкость влияния и политики США в Кавказском регионе и Азербайджане».

27 июля 1997 г. состоялся десятидневный официальный визит президента Азербайджана Г. Алиева в США. В рамках двусторонних консультаций также было решено начать проекты строительства трубопроводов Баку — Тбилиси — Джейхан и Баку — Тбилиси — Эрзерум. Президент Клинтон обещал Алиеву, что приложит все усилия, чтобы поправка 907 была отменена. 2 августа 1997 г. в ходе обсуждения данного вопроса Алиев встретился с рядом конгрессменов и сенаторов, лоббирующих интересы нефтяной корпорации «Амоко». Несмотря на все обещания, полученные Алиевым от администрации президента и ряда конгрессменов, армянскому лобби в 1997 г. удалось добиться очередного успеха в защите интересов Нагорного Карабаха. 

В 1998 г. правительство США и лоббисты ведущих нефтяных компаний в Конгрессе начали широкую кампанию за окончательную отмену 907-й поправки. В группу лоббистов вошли такие видные политические деятели, как госсекретарь М. Олбрайт и ее заместители С. Тэлботт, С.Айзенштат и Т. Перкинг, а также советник министра торговли США - Я.Калицки. Кроме того, за отмену поправки выступили бывшие советники президентов Картера и Рейгана по вопросам национальной безопасности З.Бжезинский и Б. Скоурфорт.

17 сентября 1998 г. конгрессмен от штата Флорида Д. Миллер зачитал в комитете по иностранным делам палаты представителей письмо госсекретаря Олбрайт, в котором отмечалось, что «администрация президента считает недопустимым сохранение раздела 907. Миллер, объясняя позицию администрации, подчеркнул, что 907-я поправка не только ограничивает экономические взаимоотношения между США и Азербайджаном, но и ограничивает влияние США в Кавказском регионе.

Несмотря на то, что в процесс лоббирования интересов Азербайджана были включены столь влиятельные политические личности, большинство конгрессменов вновь выступили за сохранение поправки. За ее отмену проголосовало лишь 182 конгрессмена, тогда как за ее сохранение отдали голоса 231. Комментируя очередной провал правительства США и нефтяного лобби, З. Бжезинский отметил: «Необходимо признать, что сегодня армянское лобби является наиболее политизированным в США, голосование в Конгрессе это в очередной раз продемонстрировало. К сожалению, раздел 907 не отменен. Это весьма болезненно отразится на наших взаимоотношениях с Азербайджаном, с учетом того, что президент Клинтон обещал Гейдару Алиеву уладить этот вопрос».

Президент Билл Клинтон выразил официальное сожаление в связи с решением палаты представителей. Демократ так и не сумел выполнить своего обещания и добиться отмены 907-й поправки. В целом, нефтяной фактор привел к формированию влиятельной лоббистской коалиции во главе с администрацией Белого дома, выступающей за отмену 907-й поправки. Несмотря на это, армянское лобби на протяжении длительного времени успешно блокировало инициативы как со стороны администрации, так и со стороны про-азербайджанских лоббистов. Замораживание поправки в 2002 году было связано с возрастающей значимостью Турции и Азербайджана как стратегических и логистических форпостов для проведения различного рода операций в Афганистане, но добиться полной отмены поправки не удалось ни одной из администраций с 1994 года по сегодняшний день.

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив