Публичная дипломатия Европейского Союза: проблемы и перспективы развития.

10 август 2011
В условиях глобализации подавляющая масса внутренних и международных взаимодействий переместилась в сферу общественных отношений. У бизнеса, институциональных институтов и неправительственных структур появилась уникальная возможность контролировать действия органов исполнительной, законодательной и судебной власти своих государств. 

При любом ущемлении многочисленных интересов граждан, производственных и общественных формирований проблема немедленно становится достоянием гласности, подвергается публичному обсуждению в средствах массовой информации, экспертным сообществом, парламентариями и активистами многочисленных неправительственных образований.

 

Аналогичным образом в процессе принятия политических решений приходится все больше учитывать не только реальные факторы, но также человеческие восприятия, представления и образы. Развитие электронных средств массовой информации создало возможность активного и оперативного внедрения в массовое сознание мифов и ценностей, позволяющих формировать у населения нужные восприятия. С другой стороны, в условиях глобализации стабильно расширяются поощряемые и инициируемые государствами многообразные формы гуманитарных контактов – туризм, научные обмены, длительная работа за рубежом или в филиалах зарубежных фирм.

 

Тем самым одним из основных инструментов глобальной социально-политической палитры объективно становится публичная дипломатия. Её искусное осуществление вкупе с грамотным использованием иных «гуманитарных ресурсов» подчас даёт государству гораздо больше того, на что оно может претендовать по объективным показателям своей политической, экономической и военной мощи.

 

Исследователи публичной дипломатии в этой связи подчёркивают: «Политика формирования позитивного образа государства реализуется за счет информационных, политических, дипломатических, культурных, силовых, экономических и иных действий государства и его партнеров – общественных организаций, ассоциаций и отдельных граждан страны. Данные действия объединяются в информационные кампании (операции), психологические операции стратегического, оперативного и тактического уровней.

 

Эффективность политики формирования позитивного образа государства обусловливается учетом в ходе его конструирования информационных, политических, социальных, культурных, экономических и т.п. потребностей и интересов целевых общественных групп внутри страны и за рубежом, их переменных (текущих) и постоянных представлений о государстве, образов-архетипов, мифов, содержащихся в общественном сознании аудиторий».

 

Максимальному раскрытию потенциала публичной дипломатии способствует необходимость всестороннего коммуникационного обеспечения новой модели общественного взаимодействия, а также интенсификация процессов, рождаемых на глобальном и региональном горизонтах национальных и транснациональных институций.

 

Успехи и недостатки в проведении публичной дипломатии хорошо видны в деятельности Европейского Союза. Это специфическое содружество европейских народов словно призвано служить примером для обоснования теоретических построений Ф. Броделя, описавшего, в частности, трудности интеркультурной, интернациональной коммуникации при рассмотрении целостной истории в контексте «мир-системного анализа». В логике подхода Броделя целостность носит, с одной стороны, мировой характер (это объясняет использование терминов «глобальная история», «мондиализм»), с другой – характер социальный. Поскольку развитие социума нельзя разрывать на сферы, публичная дипломатия естественным образом превращается в часть системы международных отношений.

 

Здесь же уместно вспомнить заложившего теоретические основы публичной дипломатии Дж. Розенау, который в своей монографии «Научное изучение иностранной политики» (The Scientific Study of Foreign Policy) (1971) обосновал неопределенность природы нации и национального государства, необходимость выработки критериев определения существования интересов и отслеживания их присутствия в самостоятельных проявлениях политики. (Именно такие интересы впоследствии превратились в объекты воздействия публичной дипломатии.)

 

В работе «Мировая политика в движении. Теория изменений и преемственности» Розенау пишет о становлении «нового глобального порядка», который проявляется в кризисе традиционных международных отношений, основанных на реалистической парадигме, в выходе из-под контроля великих держав многих глобальных процессов, в несводимости формирующегося миропорядка к межправительственным отношениям, в появлении неподконтрольных государствам и блокам «акторов вне суверенитета». По мнению Розенау, контакты в рамках постмеждународной политики переконфигурируются. Наряду с «первым миром» – межправительственными отношениями, складывается «второй полицентричный мир», характеризующийся турбулентностью, бифуркационностью, непредсказуемостью. Эти изначально противоположные «миры» быстро порождают разноуровневые взаимосвязи и взаимоотношения, под которые, соответственно, вырабатывается обширный инструментарий влияния, охватывающего все социальные страты… Такого рода общественные взаимодействия по определению порождают спектр взимосвязанных или проявляющихся в отрыве от «генеральной совокупности» конфликтов.

 

Турбулентность, бифуркационность, непредсказуемость модели Евросоюза, как отмечают современные исследователи, в первую очередь вызвана незавершенностью его политической системы. Следствием статусной неопределённости выступают в том числе проблемы в развитии действенной и эффективной модели собственной публичной дипломатии ЕС. Претендуя на роль одного из столпов глобального мира, Евросоюз явно проигрывает другим основным субъектам международных отношений – именно ввиду своего институционального дисбаланса: это образование слишком интегрировано, чтобы называться конфедерацией, но недостаточно интегрировано, чтобы называться федерацией или государством. Евросоюз демонстрирует неравномерную и иногда внешне не очень понятную схему разграничения полномочий внутри ЕС, которая не всегда совместима с традиционными политическими моделями. Это особенно очевидно в сфере внешней политики, политики безопасности и обороны, где процессы интеграции внутри ЕС на протяжении долгого времени пребывали под своего рода негласными табу. Всё перечисленное даёт критикам основание называть Евросоюз «квазигосударством по сути своей».

 

Приведем только один пример противоречия интересов ЕС и стран-членов Евросоюза. Несмотря на то, что в соглашении о свободной торговле есть статья о защите прав человека, ЕС никогда не применял ее против таких государств, как Тунис, Египет и Израиль, поскольку связанные с ними некоторые страны-члены ЕС блокировали любые инициативы относительно возможных санкций. Соответственно, официально продекларированная задача доведения внешней политики ЕС до широкой общественности Евросоюза ставится под сомнение самим фактом непоследовательности при ее реализации и применении.

 

Межнациональные противоречия между странами-членами ЕС и стойкое впечатление квазигосударственности европейского содружества, конечно, серьёзно мешают Брюсселю проводить согласованную линию официальной дипломатии. Одновременно указанные факторы, с одной стороны, препятствуют эффективности публичной дипломатии, с другой – публичная дипломатия в такой ситуации неизбежно становится источником демонстрации имиджа ЕС как потенциально слабого квазигосударственного образования.

 

Основой формирования политических институтов Евросоюза выступают транснациональные партии. Однако и они не могут преодолеть внутреннюю слабость, вызванную многонациональной пестротой. В частности, им не удаётся вырабатывать эффективные механизмы защиты общих национальных интересов стран ЕС.

 

Любая транснациональная партия (ТНП) сама по себе – беспрецедентное историческое явление. Направления её развития предсказать зачастую крайне сложно. Чтобы реализовать свой потенциал и преодолеть имманентно присущую транснациональным образованиям, как многонациональным институтам, слабость, они могут пойти по пути превращения в партии парламентского типа, укрепляя фракционную дисциплину. А могут сосредоточиться на внепарламентских формах деятельности – одной из них как раз и является публичная дипломатия. И если исходить из того, что публичная дипломатия относится к сфере деятельности неправительственных структур, нынешняя слабость транснациональных европейских политических формирований может обернуться их силой – с точки зрения развития именно публичной дипломатии во внешнем окружении.

 

Возьмём для примера Партию европейских социалистов (ПЕС), которая успешно функционирует в Европарламенте. Изначально она создавалась именно как партия парламентского типа, соответственно, в государствах-членах ЕС была сформирована разветвлённая партийная структура. ПЕС настолько социально направленно выстроила свою деятельность, что её программы вполне можно отождествить с публичной дипломатией.

 

Первый Манифест ПЕС был одобрен в ноябре 1993 г. – накануне назначенных на 1994 г. евровыборов. В нём зафиксированы такие цели деятельности партии, как защита интересов наемных работников и инвесторов стран, входящих в ЕС, не только за счет разработки соответствующих законодательных норм, но и за счет вовлечения всех сторон в совместные экономические и исследовательские проекты на основе частной инициативы. Главными приоритетами назывались борьба с безработицей и политика создания новых рабочих мест. Манифест требовал разработки «европейского пакта во имя занятости и инвестиций». В документе также предлагалось в масштабе европейского сообщества развивать политику, направленную на защиту интересов наемных работников, в частности, выработать систему минимальной зарплаты и систему минимальных норм в области охраны здоровья.

 

В своём Манифесте партия однозначно высказалась за усиление интеграционных процессов в Европе, за ориентацию на демократический контекст интеграции, за вовлечение в интегративный процесс рядовых граждан. «Демократическая Европа должна произрастать, начиная с базы», – подчёркивалось в документе.

 

Перспективы формирования единого взгляда ЕС на внешнеполитические проблемы, инструментом решения которых призвана быть публичная дипломатия, следует искать в институциональных особенностях политического процесса, влияющих на электоральное поведение и обеспечивающих такое давление на национальные партии – члены ТНП, чтобы подталкивать их к интеграции, а не к дезинтеграции в рамках ТНП. Иначе говоря, эти условия должны обеспечивать ориентацию национальной партии – члена фракции Европейского парламента – на фракционную линию, а не на позицию граждан своего конкретного государства. Такую ситуацию способно обеспечить предоставление возможности при выборах в Европарламент прямо голосовать за трансъевропейские списки. Тогда избиратели разных государств-членов Евросоюза смогут отдать свои голоса не только за национальные, но и за трансъевропейские партии.

 

Некоторые специалисты отмечают, что Европарламент эволюционировал в своем развитии от органа, обладавшего минимальной законодательной властью и очень тяжело реализовывавшего какое бы то ни было влияние на функционирование политической системы, в орган «реактивной законодательной власти», который стал определять политику и внутреннюю структуру Европейского парламента (комитеты, фракционные партийные объединения и т.п.). Аналогичным образом элементы внутрипарламентской структуры имеют тенденцию трансформироваться в полноценные субъекты европейской политики.

 

В настоящее время Европарламент реализует определенные дополнительные функции, которые в обычной парламентской практике считаются выходящими за рамки функциональной парламентской системы. В список таких прерогатив входит право назначать членов и президента Европейской Комиссии, право формировать приоритеты бюджетной политики и т.д. На этой основе «внутренние организации Европейского парламента», например, партийные группы, вполне способны эволюционировать от состояния «квазипартий» к реальным партиям, влияние которых будет существенно выше влияния традиционных партийных структур, действующих в рамках национальных политических систем.

 

Перспективой развития публичной дипломатии, связанной с преодолением слабых мест ЕС, должны являться, во-первых, поиск разумного баланса интересов членов ТНП между «федеральными» и национальными приоритетами. Во-вторых, обеспечение такого избирательного процесса и, соответственно, поведения избирателей, чтобы партии руководствовались в первую очередь мотивом переизбрания в Европейский парламент, а не в национальный парламент своей страны. В-третьих, способом преодоления слабости ЕС является становление Европейского парламента в качестве органа законодательной власти с широкими возможностями влияния на политику. Это станет возможным в случае принятия европейской конституции или хотя бы ее компромиссного варианта.

 

К перспективам развития публичной дипломатии ЕС можно отнести также следующие моменты. Как известно, Евросоюз намерен в ближайшем будущем заменить «информационную стратегию» полноценной «информационной политикой». Для реализации этой программы необходимо внести поправки в действующий Договор о ЕС.

 

В настоящее время Еврокомиссия обладает правом информировать всех граждан ЕС о своих действиях. Однако коммуникация, как и связанные с нею образование и политика по отношению к СМИ, по-прежнему пребывают в компетенции национальных государств. Тем самым институты ЕС до сих пор могут действовать лишь в очень ограниченных правовых рамках, опираясь на скудные финансовые ресурсы. Для поддержки и осуществления инициатив по развитию коммуникационного пространства ЕС Совет и Европарламент должны предоставить Еврокомиссии четко очерченный мандат, а также необходимый бюджет, который позволит проводить на самом деле масштабную коммуникационную политику.

 

Итак, суммируем некоторые выводы, связанные с развитием публичной дипломатии и формированием эффективного имиджа ЕС.

 
  1. Влияние собственных масс-медиа ЕС несравнимо с влиянием национальных масс-медиа. Одно из следствий этого обстоятельства – все события в Евросоюзе население стран-членов воспринимает через призму национальных интересов. Таким образом, о наднациональной публичной дипломатии ЕС пока можно говорить только условно.
  2.  
  3. Публичная дипломатия ЕС обладает специфической чертой, не имеющей аналогов в истории: в большой степени она направлена на внутреннюю аудиторию Евросоюза. Поскольку в основе идеологии ЕС лежит принцип расширения политического участия граждан, публичная дипломатия ЕС сознательно опирается на развитие механизмов обратной связи с населением.
  4.  
  5. Одной из важнейших проблем функционирования публичной дипломатии ЕС является острота межнациональных противоречий в рамках Евросоюза. Это отражает, например, формулировка принципов информационной деятельности в рамках «Коммуникационной стратегии расширения». При разъяснении преимуществ расширения ЕС главная роль отводилась национальным правительствам и лидерам, соответственно, в списке основных принципов кампании фигурировали децентрализация, сотрудничество с государствами-членами, в том числе со средствами массовой информации и общественностью. Таким образом вся содержательная часть публичной дипломатии ЕС была отдана на откуп государствам-членам. Закономерный результат – наднациональной кампании не получилось.
  6.  
  7. Координация публичной дипломатии ЕС между различными институтами Евросоюа отличается чрезмерно высоким уровнем сложности, что ведёт в конечном итоге к неэффективности проектов публичной дипломатии.
  8.  
  9. Реформа публичной дипломатии ЕС, предпринятая в связи с признанием её несостоятельности после провала принятия Конституции ЕС, носит в значительной степени декларативный характер.
  10.  
  11. Официальные институты ЕС осуществляют публичную дипломатию не только в качестве внешнеполитической пропаганды, но и напрямую работая с группами интересов, которые демонстрируют желание служить опорой политики ЕС в других странах.
  12.  
  13. При выявлении внутренней структуры публичной дипломатии ЕС ее основным элементом следует признать транснациональные (трансъевропейские) партии, которые можно полностью отождествить с типичным актором международных отношений. Нынешние европейские ТНП оказывают определенное влияние на международные отношения, пользуются признанием со стороны государств и их правительств и учитываются ими при выработке внешней политики, а также имеют ту или иную степень автономии при принятии собственных решений.
  14.  

    Если какая-либо транснациональная партия сможет осуществлять публичную дипломатию в роли субъекта формирования правительства ЕС, то такая публичная дипломатия станет официальной дипломатией Евросоюза. При этом объектом ее воздействия будет именно общественное мнение иных стран. Если же какая-либо транснациональная партия осуществляет программу воздействий от своего имени, не входя во властные институты ЕС, то её дипломатия становится публичной по определению.

     
  15. Осуществляя публичную дипломатию от имени официального органа государственной власти, любая транснациональная партия не в силах будет преодолеть свою слабость, связанную с тем, что ЕС до сих пор является не государством, а квазигосударством. Однако в качестве субъекта публичной дипломатии, работающего напрямую с группами интересов в иных странах, которые ради сотрудничества с общеевропейской структурой способны занять в том числе и антинациональную позицию, транснациональная партия способна действовать вполне успешно. И тогда проблемы публичной дипломатии ЕС сведутся к слабостям транснациональных партий как таковых. Главная из них – интересы входящих в транснациональное объединение национальных партий географически (геополитически) локализованы.
  16.  
  17. Результаты формирования имиджа ЕС средствами публичной дипломатии на внутриполитической арене пока следует признать отрицательными, о чем свидетельствуют социологические опросы и провал принятия Конституции ЕС. В тех же случаях, когда средствами публичной дипломатии был сформирован положительный имидж ЕС (у поступавших в содружество стран), конечная неудача публичной дипломатии связана с тем, что идеализированный положительный имидж быстро привёл к разочарованию населения, сформировав в итоге довольно скептическое отношение к интеграции с Евросоюзом.
  18.  
  19. Наоборот, образ ЕС за рубежом в целом воспринимается положительно. Кроме прочего, это лишний раз свидетельствует о том, что эффективному осуществлению публичной дипломатии внутри ЕС мешают межнациональные противоречия стран-членов Евросоюза.
  20.  

Перспективы развития публичной дипломатии и имиджа ЕС сводятся к следующему. В рамках существующей сегодня «страновой дисперсии» Евросоюза транснациональные партии могут сосредоточиться на внепарламентской форме деятельности – то есть целиком и полностью на публичной дипломатии. Если же будет принята европейская конституция (или какой-то ее заменитель), то электоральный процесс может измениться таким образом, что транснациональные партии как субъекты публичной дипломатии официальным порядком преодолеют свою транснациональность. Аналогичным образом сам Евросоюз, выступая в роли субъекта официальной публичной дипломатии, тоже способен отчасти преодолеть свою транснациональность.

 

При таком сценарии достаточно реальной выглядит радикальная реформа, связанная с изменением мандата и бюджета коммуникационной политики Евросоюза, которая несомненно повысит эффективность публичной дипломатии ЕС в целом. 

 
Комментарии экспертов
Авигдор Либерман
Авигдор Либерман
министр иностранных дел Израиля
Мне неизвестно, кто стоял за авиаударами по сирийским военным складам, но я лично слышал, что их осуществили ВВС либо Лихтенштейна, либо Монако.

 

Йорам Швейцер
эксперт Института национальный безопасности (Израиль), бывший советник премьер-министра Израиля по вопросам борьбы с террором
Во-первых, Россия заинтересована в том, чтобы сохранить свои позиции в Сирии. Во-вторых, РФ действительно хочет продемонстрировать Вашингтону, что у нее есть способы ему насолить, если США будут мешать России действовать в регионах, на которые, по мнению Москвы, у нее есть исключительное право.

 

Андрей Арешев
Андрей Арешев
эксперт Центра изучения Кавказа и Центральной Азии ИВ РАН
Суммы, поступающие от трудовых мигрантов из Узбекистана на родину, весьма значительны. Пока руководство республики демонстрирует спокойствие в связи с возможным возвращением тысяч мигрантов.

 

В то же время можно предположить, что этот фактор способен оказать негативное влияние на социально-политическую стабильность в Узбекистане, руководство которого будет стремиться урегулировать проблему в двухстороннем формате с РФ. Уместно также вспомнить, что с 1 января 2015 года в целом ужесточаются правила трудовой деятельности для лиц, въезжающих на территорию РФ без визы.

 

Алексей Малашенко
ведущий эксперт Московского центра Карнеги
В ПИВТ на первый план могут выйти исламские экстремисты. В этом случае угроза для режима в Таджикистане станет исходить не только от «доморощенных» исламистов, но и их собратьев из «Исламского государства», действующих в Сирии и Ираке, а также из Афганистана.

 

Мухиддин Кабири
Мухиддин Кабири
лидер Партии исламского возрождения Таджикистана (ПИВТ)
Люди начали склоняться к тому, что ни власть, ни оппозиция не способны решить их проблемы, а потому нужна более эффективная политическая альтернатива.

 

Ситуацией пользуются радикалы, в том числе исламистского толка, увеличивая число своих сторонников цветастыми обещаниями и небольшими пожертвованиями.

 

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив