Энергетическое сотрудничество России и Белоруссии (1992-2010)

10 декабрь 2011
Автор:
Энергетический фактор всегда играл и продолжает играть важную роль в мировой международной политике. Отношения по схеме «поставщик-транзитёр-конечный потребитель» создавали сложную ткань межгосударственных взаимодействий, выходящих далеко за пределы энергетического сотрудничества.

Россия и Белоруссия не стали исключением. Энергетика, вопросы поставок и транзита энергоресурсов являются центральной темой как двусторонних отношений, так и ключевым вопросом повестки дня для всех стран постсоветского пространства.

 

Разные темпы и формы интеграционных процессов в постсоветском регионе, во многом их незавершённый характер предостерегают от линейных интерпретаций интеграционного строительства и требуют более углублённого его рассмотрения. В отечественной историографии за два последних десятилетия сложилось отдельное направление по изучению интеграции на постсоветском пространстве и её видов. Среди отечественных исследователей по данной тематике можно выделить работы М. Стрежневой, Н. Исингарина, В. Густова и В. Манько, А. Шутова, С. Жильцова, В. Алчинова, Н. Никулину, Е. Пивовара и др. В белорусской историографии эта тема пока не получила широкого распространения, в основном рассматривается в контексте ключевых направлений внешнеполитической деятельности республики.

 

В целом, несмотря на довольно высокую степень изученности теории интеграции и форм интеграционного сотрудничества в исследовательской среде на сегодняшний день нет единой и универсальной трактовки термина «интеграция». Её размытость и неопределённость отражается на интерпретации важного понятия «интеграция на постсоветском пространстве». Условно под этим подразумеваются усилия образовавшихся в результате распада СССР государств (членов СНГ), направленные на образование объединительных организаций с целью восстановления хозяйственных связей и создания оптимальной формы политического сотрудничества.

 

По большей части интерес специалистов сконцентрирован на проблемах интеграционного строительства на примере СНГ. При этом другие интеграционные объединения пока не стали предметом широкого изучения. В современной историографии отсутствуют комплексные работы по характеристике роли энергетического фактора в формировании и развитии интеграционных объединений.

 

Обособлению значения энергетического фактора в складывании внешнеполитического курса постсоветских государств способствовали ликвидация СЭВ и раздробление союзного ТЭК. Постепенно стала формироваться «своеобразная асимметричная модель экономических взаимосвязей», когда интеграция в постсоветском регионе, по сути дела, означала сближение с богатой природными ресурсами Россией, занимающей второе место в мире по экспорту нефти и первое по международной торговле природным газом.

 

Среди бывших республик СССР Россия и Белоруссия достигли наибольших результатов в интеграционном строительстве: они состоят в четырёх созданных или формирующихся на постсоветском пространстве интеграционных политико-экономических объединений - это СНГ, Союзное государство, Евразийское экономическое сообщество и созданный в его рамках Таможенный Союз, Единое экономическое пространство России, Белоруссии, Казахстана и Украины. В рамках рассматриваемой темы наибольший интерес для нас представляют первые три интеграционных объединения, поскольку в процессе их формирования отчётливо прослеживается влияние энергетического фактора.

 

Высокий уровень интеграционного взаимодействия между Россией и Белоруссией объясняется наличием следующих факторов: это культурно-историческая близость, сформировавшая историософское и цивилизационное единство двух народов; общая история становления национальных хозяйств и вытекающая из этого экономическая взаимозависимость республик. По мнению белорусских исследователей, тесной интеграции с Россией способствует удачное географическое расположение их страны: через «белорусский путь» проходит до 60% товарного оборота между Россией и ЕС, значительную часть которого составляют энергоресурсы. Имеющаяся в Белоруссии транспортная инфраструктура обеспечивает наиболее удобный и быстрый доступ российских энергоносителей в Западную Европу.

 

В то же время важную, если не определяющую роль энергетическому фактору в формировании внешней политики Минска придают критическая зависимость страны от внешних поставок сырьевых ресурсов и сохранение статуса крупнейшего переработчика российской нефти. В совокупности эти обстоятельства объясняют причины того, что энергетика в целом, вопросы поставок нефти и газа в частности, всегда находились и, как представляется, в ближайшем будущем будут находиться в центре интеграционных устремлений Белоруссии.

 

Для России важность и значимость энергетического фактора в формировании её интеграционных установок вряд ли можно переоценить. Рубеж XX-XXI вв. стал временем складывания энергетической политики РФ как самостоятельного функционального направления. После законодательного оформления энергетической политики контроль над экспортом стал "одним из важнейших инструментов позиционирования России в мире”. Энергетика как область межгосударственного сотрудничества легла в основу складывания региональных отношений постсоветской России.

 

Формирование широкой зоны интеграции на постсоветском пространстве началось с создания СНГ. Это направление занимает первое место в ряду региональных приоритетов внешнеполитического курса России, что подтверждается и в последней редакции внешнеполитической концепции РФ 2008 г. Из-за переориентации поставок энергоносителей на рынки дальнего зарубежья доля стран СНГ в географической структуре российского экспорта на протяжении 1990-х гг. снижалась. Так, в 1992-1994 гг. она составляла 40,1%, в 1995-1997 гг. – 22,5%, 1998-2000 гг. – 22,3%. Тем не менее, СНГ является вторым после ЕС крупнейшим потребителем российских энергоносителей, его удельный вес в общем объёме экспорта природного газа составляет 22,9%, нефти – 15,8%.

 

В этом году исполнилось 20 лет существованию первого интеграционного объединения на постсоветском пространстве, хотя в ключевых документах (Соглашении о создании СНГ, Алма-атинской декларации), регламентирующих его деятельность, термина «интеграция» нет. Впервые он появляется в Уставе СНГ в январе 1993 г. В статье второй Устава значится, что одной из целей Содружества является «межгосударственная кооперация и интеграция». Также по Уставу в сферу сотрудничества государств-членов впервые попадает энергетика. Спустя 14 лет, в Концепции дальнейшего развития СНГ сотрудничество в энергетической сфере получило «статус приоритетного направления деятельности Содружества». В Концепции заложены основы многостороннего энергетического взаимодействия членов СНГ, которые с этого времени обязуются придерживаться «согласованной линии относительно использования энергетических ресурсов и транспортных услуг».

 

Предусмотренная Уставом СНГ идея создания единого экономического пространства (ЕЭП) с участием всех государств-членов не была реализована главным образом по причине отсутствия общей заинтересованности участников в интеграционном сближении. Первые реальные шаги к восстановлению экономиче­ской интеграции на постсоветском пространстве начались с подписания членами СНГ Договора о создании экономического союза (сентябрь 1993 г.) и Соглашения о созда­нии зоны свободной торговли (апрель 1994 г.). После этого последовал третий этап формирования ЕЭП –формирование Таможенного союза (ТС) между Россией и Белоруссией, к которому присоединились Казахстан, Киргизия, Узбекистан и Таджикистан. Важно учитывать при этом, что создание единой энергетической системы не входило в задачи и цели ЕЭП, т.е. энергетика оставалась в сфере компетенции национальных правительств. В целом проект создания ТС демонстрировал исключительную особенность интеграции на экономическом пространстве СНГ, когда одновременно с попытками становления интеграционных отношений в рамках всего Содружества развитие получили и другие формы межгосударственного взаимодействия.

 

В 1996 г. Россия и Белоруссия объявили о начале строительства Союзного государства (СГ), ставшее свидетельством того, что на территории бывшего СССР начинают всерьез реализовываться интеграционные проекты. С середины 1990-х гг. была создана правовая база для объединительного процесса, заложившая основы политического и торгово-экономического российско-белорусского сотрудничества на современном этапе.

 

Первым шагом на пути к формированию СГ стало подписание 2 апреля 1996 г. Договора об образовании сообщества России и Белоруссии, в котором стороны объявили о решении «на добровольной основе образовать глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество» с формированием единой энергетической и транспортной систем. Через год Сообщество «в целях достижения действенной интеграции» было преобразовано в Союз. Следующим этапом союзного строительства стало принятие в декабре 1998 г. Декларации о дальнейшем единении двух стран, Соглашения о создании равных условий субъектам хозяйствования России и Белоруссии и Протокола к нему. Эти документы по сути являются прообразом принятого через год Договора об образовании СГ; в них перечислены основные цели и задачи строительства нового интеграционного объединения. В частности, в Декларации говорится о том, что к концу первой половины 1999 г. (т.е. до принятия Договора о СГ) будут созданы «единая для всех субъектов хозяйствования правовая среда, единое таможенное пространство, унифицированы гражданское и налоговое законодательство, валютное регулирование и денежно-кредитная система», кроме того, завершится объединение энергетической и транспортной систем. Таким образом, к моменту принятия Договора о СГ между Россией и Белоруссией должны были быть созданы основные условия для реализации единого экономического пространства.

 

В действительности нормативно-правовая база союзного строительства по большей части не соответствовала сложившейся к тому времени социально-экономической обстановке как в России, так и в Белоруссии. Задача такого масштаба как завершение объединения энергетических систем двух стран была амбициозной и не могла быть выполнена в срок главным образом в связи с различием стартовых позиций объединяющихся субъектов.

 

Разные темпы и характер экономических реформ на протяжении 1990-х отразились на состоянии энергетического комплекса республик. В России с указа Б.Н. Ельцина "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества” начались реформирование и приватизация нефтегазового комплекса, которые привели к "фактическому самоустранению государства” от решения задач по развитию внешнеэкономической сферы. В Белоруссии же массовой приватизации не было. Так, в 1994 г. были разгосударствлены 184 предприятия, а в 1995 г. – 53, в 1996 г. – 131, в 1997 г. – 192, в 1998 г. – 140. Из них в первую очередь реформировались предприятия сферы услуг, торговли, лёгкой, пищевой промышленности и строительной индустрии, в то время как приватизация стратегических активов, в том числе предприятий нефтегазовой отрасли, началась сравнительно недавно.

 

Причины «точечной» приватизации в Белоруссии кроются в следующем. Во-первых, органы управления, как и подавляющая часть всего белорусского населения, не считали оптимальным форсированное проведение рыночных реформ. Во-вторых, в республике, в отличие от России, не была налажена работа по разработке законодательной базы для приватизации. Более того, государство не стимулировало покупательский спрос, усложняя порядок регистрации юридических лиц негосударственной формы собственности. В-третьих, как справедливо отмечают исследователи, в большинстве случаев оценочная стоимость приватизируемых предприятий была завышена, а доля иностранного капитала в экономическом секторе, не говоря уже о его стратегических областях, была к тому времени минимальна.

 

Главная же причина, как представляется, кроется в экономической привязке Белоруссии к России, благодаря которой в стране, да и в обществе в целом, не было острой потребности в проведении структурных реформ. Речь идёт о «самой очевидной форме российского донорства для всего постсоветского периода» – поставках энергоносителей из России по внутренним ценам. Если в 2000-2002 гг. российские субсидии по нефти и природному газу в пользу Белоруссии составляли 5799,7 млн. долл, то к 2008 г. они достигли 11,3 млн. долл.

 

На протяжении всего постсоветского периода Москва в той либо иной степени субсидировала практически все постсоветские страны и Белоруссия в этом плане не является исключением. Из всех стран СНГ принцип льготного ценообразования больше всего распространялся на Белоруссию и Украину. При этом низкие цены на нефть и газ в существенной степени компенсировались льготными тарифами на прокачку топлива через транспортные системы этих стран. С учётом невысокого уровня мировых цен на энергоресурсы и их значительного снижения в 1998 г. (когда цена за баррель нефти опустилась до 11 долл, что соответствовало уровню начала 1970-х гг.), энергосубсидии России воспринимались как эффективное средство поддержки союзников в непростой пореформенный период. Кроме того, отсутствие альтернативных маршрутов транспортировки топлива и источников валютного заработка за пределами ТЭК во многом способствовали тому, что ситуация с энергосубсидиями в 1990-х гг. носила для России неизбежный характер.

 

В свою очередь благодаря льготной ценовой политике, ставшей мощным стимулом для хозяйственного развития дотируемых стран, Белоруссия, а вместе с ней и Украина, наладили эффективную схему переработки российской нефти с последующим экспортом нефтепродуктов. Таким образом, в течение 1990-х гг. на постсоветском пространстве сложилась система хозяйственных отношений с преобладанием дотационного принципа, основанного на поставках российских энергоресурсов по внутренним ценам.

 

Однако с приходом к власти В.В. Путина ситуация с дотационными поставками энергоносителей коренным образом изменилась. Новый президент перешел от политики дотаций и неэквивалентного торгового оборота к политике «прагматизма», в частности, к увеличению цены на экспорт российских углеводородов.

 

Новый принцип ценообразования коснулся белорусских потребителей значительно позже остальных импортёров российского сырья. Изменения условий энергопоставок требовали законодательного сопровождения. До середины 2006 г. правовая база энергетического сотрудничества России и Белоруссии была частью нормативной базы Союзного государства. Фактически процесс институционализации двусторонних отношений в энергетике начался в мае 2006 г., когда было принято решение о поэтапном переходе на рыночную цену на газ для всех без исключения потребителей.

 

Переговоры по установлению приемлемой для обеих сторон цены на газ проходили сложно, поскольку официальный Минск, ссылаясь на соглашения в рамках СГ, был готов на повышение цены лишь в соответствии с российским уровнем. Трудный поиск решения энергетического вопроса привёл к газовому конфликту, когда за неуплату «Газпром» в январе 2007 г. временно приостановил подачу газа в Белоруссию. Тогда же впервые за новейшую историю двусторонних отношений обсуждалась возможность юридического выхода Минска из Договора о Союзном государстве.

 

Сложности возникли и при согласовании новой цены на нефть. В ответ на установление с 1 января 2007 г. пошлины на экспорт российской нефти (180 долл. за тонну), премьер-министр Белоруссии С. Сидорский сообщил о введении платы за транзит нефти по территории страны в размере 45 долл. за тонну. Учитывая, что годовой объем транзита российской нефти составляет более 70 млн. тонн, это решение в экономическом плане полностью компенсировало дополнительные издержки в связи с введением Россией экспортной пошлины.

 

Урегулирование газового вопроса отразилось в новом договоре (декабрь 2006 г.), по которому российская сторона начала осуществлять постепенный переход к рыночной цене на поставку газа в республику. Согласно контракту, цена для белорусских потребителей увеличивалась не сразу, а в течение четырёх лет, чтобы экономика республики могла адаптироваться к новым условиям.

 

Рост цен на энергоносители повлиял на дальнейший характер российско-белорусских отношений. Попытка изменить систему ценообразования со старых, политически оправданных, на новые и справедливые для России с точки зрения экономической целесообразности условия, привела к осложнению двусторонних отношений.

 

Нефтегазовый конфликт привёл к поиску новых источников энергии для белорусских потребителей. В 2006 г. была принята так называемая концепция «внешней дуги», согласно которой в течение двух лет Белоруссия активизировала сотрудничество по принципиально новым направлениям внешней политики, прежде всего со странами Латинской Америки (с упором на Бразилию, Боливию, Венесуэлу и Кубу) и Ближнего и Среднего Востока (Ираном и странами Персидского залива). В основу наметившейся диверсификации лёг принцип ослабления зависимости от энергопоставок из России. Одними из первых стран, куда Лукашенко нанёс официальный визит, стали Венесуэла и Иран. Итогом интенсификации контактов были подписание многомиллионных контрактов в энергетике, главным образом в разработке нефтяных месторождений. Белоруссия стала первой страной в истории современного Ирана, добывающей самостоятельно нефть на его территории. Такие же преференции белорусы получили от Венесуэлы. Так, по решению У.Чавеса белорусским партнёрам были выделены участки для самостоятельной добычи нефти, где можно добывать до 2 млн. тонн нефти в год (при годовой потребности республики в 20 млн. тонн).

 

Активизация сотрудничества с нефтедобывающими странами – новыми источниками энергоносителей – свидетельствовала не только о трансформации энергетической политики Белоруссии, но и о её роли в изменении внешнеполитических установок в целом. Именно на этот период приходится замедление темпов строительства Союзного государства. В результате развитие новых направлений белорусской внешней политики привело к отходу от однозначной пророссийской ориентации и реализации курса на диверсификацию. О нём как о главном приоритете впервые Лукашенко заявил только в конце 2009 г.

 

Спад интеграционной активности в рамках СГ компенсировался созданием нового интеграционного объединения – ТС между Россией, Белоруссией и Казахстаном. Однако назвать его новым нельзя, поскольку попытки его образования руководители трёх стран предпринимали в 1995 г. Тогда был подписан первый договор о создании Таможенного союза, который впоследствии трансформировался в ЕврАзЭС. Современный договор о формировании ТС как «новой формы торгово-экономической интеграции» В.Путин, А.Лукашенко и Н.Назарбаев подписали в Душанбе 6 октября 2007 г. Создание ТС привело к углублению интеграционного взаимодействия между Россией и Белоруссией.

 

Россия, являясь инициатором и двигателем нового объединения, рассматривала его прежде всего как политический проект, направленный на усиление своих геополитических позиций на постсоветском пространстве. Для Белоруссии же участие в ТС продиктовано в наибольшей степени возможностью улучшить условия и цены поставок российских энергоресурсов. Важность и значимость для белорусов этого вопроса продемонстрировал длительный и сложный процесс ратификации Таможенного кодекса нового Союза. Как известно, белорусский парламент последним ратифицировал основополагающий документ. Промедление было вызвано тем, что Минску не удалось добиться отмены экспортных пошлин на российскую нефть. Стороны договорились о том, что Россия на беспошлинной основе поставляет объём внутреннего потребления Белоруссии (6,3 млн. т. нефти), а на оставшийся объем вводится 100–процентная экспортная пошлина.

 

Тем не менее, несмотря на существующие двусторонние соглашения, регламентирующие условия поставок российских углеводородов, официальный Минск рассчитывает с момента вступления в силу ЕЭП (январь 2012 г.) на установление беспошлинного режима на весь объём закупаемых у России энергоресурсов.

 

На сегодняшний день таких условий поставок нефти и газа, которые применяются в отношении Белоруссии, у России нет ни с одной страной мира. Это свидетельствует о высоком уровне взаимодействия и доверия сторон. Энергетика и топливные поставки наполняют особым содержанием российско-белорусские отношения. Новейшая история двусторонних отношений продемонстрировала важность и значимость энергетического фактора в складывании внутренней и внешней политики двух стран. В то же время энергетика стала наиболее острой и конфликтогенной темой как на двустороннем уровне, так и в формате интеграционного взаимодействия. Переход к новым ценовым условиям за поставки российских энергоресурсов осложнил двусторонние отношения, их политическая союзническая компонента в последнее время уступает место экономическому прагматизму.

 

Сформировавшаяся на протяжении 1990-х гг. правовая основа интеграционного сотрудничества России и Белоруссии в целом отразила реальный характер интеграции, когда желаемое выдавалось за действительное. Несмотря на то, что в это время были зафиксированы основные концепты интеграции и сформировалась сама философия интеграции, политические элиты демонстрировали обратное. Неготовность и неспособность руководителей государств к объединению, требующему в определённой мере передачу части суверенитета единому наднациональному органу, повлияла на низкие темпы интеграции.

 

На сегодняшний день для России и Белоруссии приоритетным направлением интеграции в постсоветском регионе является ТС и функционирование ЕЭП. В целом, создание ТС является попыткой компенсировать неэффективность действующих интеграционных объединений и возможностью воплотить те проекты, которые не удалось осуществить в формате СНГ.

 

В этом контексте решение энергетического вопроса в виде установления беспошлинного режима на российские энергоносители имеет принципиальное значение. Положительный результат может гарантировать реализацию ЕЭП в намеченный срок. Однако до тех пор, пока энергетический фактор будет создавать определённую степень напряжённости в российско-белорусских отношениях, эффективность интеграции на постсоветском пространстве будет ограничена.

    
Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив