Лоббизм: проблемы теоретической интерпретации.

10 январь 2012
Автор:
Термин «лоббизм» прочно вошел в зарубежный и отечественный научный, профессиональный, да и гражданский политологический дискурс, «закрепив» таким образом факт существования этого явления в современной политической и, отчасти, экономической реальности.

В рамках научного дискурса последовательно сформировался круг теоретических концепций, раскрывающих содержание понятия «лоббизм» через призму взаимодействия государства и групп интересов, а также влияние внешних акторов на процесс принятия государственных решений. Эти концепции акцентируют внимание на одном, реже – двух, аспектах лоббизма. С одной стороны, выделяется институциональный (системный) аспект лоббизма, которые в таком случае рассматривается как базовый элемент системы функционального представительства интересов; институт политической системы (в неоинституциональном понимании). С другой стороны, исследователями рассматривается функциональный (процессуально-структурный) аспект этого явления. Исследуемый с этой позиции лоббизм представляет собой влияние внешних акторов на процесс принятия государственных решений. Наконец, в изучении лоббизма может превалировать его инструментальный аспект, позволяющий интерпретировать это явление как конвертацию дефицитных ресурсов групп интересов (внешних акторов) в политическое влияние на лиц и центры, принимающие решения (ЛПР и ЦПР).

Обобщение теоретических подходов к изучению лоббизма, сосредоточивающихся на исследовании аспектов этого явления, позволяет выделить 3 направления терминологической интерпретации лоббизма. Первое направление, подход, ориентированный на национальные особенности «классического» лоббизма, характеризует его как деятельность специально зарегистрированных акторов «по подготовке и поддержанию любого акта коммуникации (письменного или устного) с официальным лицом, принимающим решение с целью формулировки, модификации или принятия федеральных законодательных актов, правил, регламентов, политик, программ, исполнительных актов, или актов управления федеральными программами»; и отражает преимущественно инструментальный аспект явления, отвечая на вопрос «как?», «за счет чего существует функциональный аспект?». В рамках второго подхода лоббизм трактуется более широко как система и практика реализации, продвижения интересов различных групп граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов с целью получения определенного решения. То есть, второй подход складывается вокруг институционального аспекта Лоббизма.

Исследователи, в рамках третьего подхода, апеллируют, главным образом, к функциональному или процессуально-структурному аспекту лоббизма, акцентируя внимание на структуре лоббизма: субъектах, объектах, методах лоббизма. К первым причисляются, помимо прочего, судебные, наднациональные, партийные структуры, органы власти других государств и международные организации; а ко вторым – «внутренние», «ведомственные» или «институциональные» игроки. Некоторые исследователи расширяют и круг методов лоббизма, тем самым приравнивая его к термину "advocacy”, включающему продвижение интересов не только путем воздействия на органы власти и ЛПР, но и через любые другие структуры.

Подобная разница подходов к интерпретации термина определяется, прежде всего, разницей между концептуальными «углами зрения», методологическими позициями, на основе которых теоретизируются политические практики. Образно говоря, первые видят у слона только большие ноги; вторые – только хобот и уши; третьи отмечают серый цвет кожи. Ни одна из позиций не является неверной и не противоречит остальным, но редуцирует явление – лоббизм или слона – до отдельного проявления.

Следует отметить, что теоретическая «картина» лоббизма представляет собой междисциплинарное знание. Например, в рамках политической науки, в частности теории групп интересов и ее логической эволюции – теории политических сетей – лоббизм исследуется в основном через призму системы функционального представительства. Иными словами, приоритет отдается изучению институционального и функционального аспектов явления. В рамках же неоинституциональной экономической теории, в частности концепций Теории общественного выбора, лоббизм изучается через призму механизмов влияния групп интересов (внешних акторов) на процесс принятия решений Государством и его представителями. То есть, исследование сосредотачивается вокруг инструментального и функционального аспектов лоббизма.

Каждое из этих суб-направлений специфицирует разные черты лоббизма. На наш взгляд, наиболее доказательными являются универсальные свойства этого явления. В частности, это наглядно демонстрирует широко используемая теория групп интересов.

Политологическая теория групп интересов (ТГИ) изучает лоббизм, как уже было отмечено выше, в качестве элемента системы функционального представительства, поскольку сосредотачивается на изучении, классификации и полемике между возможными типами систем функционального представительства интересов – элитизмом, и, более популярными, корпоративизмом и плюрализмом. Наиболее однозначным место лоббизма, как элемента этой системы, представляется в рамках концепции плюрализма, где группы интересов – субъекты лоббизма – являются институтами-медиаторами, ускоряющими процесс передачи требований отдельных граждан правительству. А политический курс представляет собой подобие «ножниц» спроса и предложения – равновесие между требованиями различных групп интересов и поддержкой, получаемой государством от граждан в случае, если оно удовлетворяет эти требования. Таким образом, в самой природе групп интересов заложен элемент здоровой конкуренции, поддерживающей демократический режим. Следовательно, при плюрализме, лоббизм – является не только основным механизмом взаимодействия групп интересов и государства, в лице его представителей; но и главным средством поддержания равновесия политической системы в частности, и баланса интересов и сил в обществе в целом.

В рамках элитизма лоббизм как институт оказывается «включенным» в другой политический институт – элиту, и фактически превращается в один из инструментов межгруппового взаимодействия элитарных группировок, утрачивая свои специфические (как механизма коммуникации групп интересов и государства) качества, характеризуемые функциональным и инструментальным аспектом.

При (нео)корпоративизме, корпоративистской системе функционального представительства, «чьи субъекты организованы в ограниченное число монопольных, иерархических и функционально-дифференцированных категорий, призываемых, а иногда и создаваемых государством, которое гарантирует им указанную монополию в обмен на определенную степень контроля за подбором их лидеров, выработкой их требований и лояльностью» - лоббизм является механизом взаимодействия привилегированных групп интересов и Государства. Он также перемещается на уровень внутригрупповой конкуренции за право артикуляции «общего» интереса. То есть, является инструментом поддержания, функционирования самой системы функционального представительства. Некоторые исследователи считают корпоративизм радикальной формой лоббизма – не эпизодического действия заинтересованных в конкретном благоприятном решении групп интересов, а постоянного, встроенного в систему принятия государственных решений механизма учета интересов привилегированных групп; другие – инструментом корпоративизма.

Иными словами, в рамках ТГИ лоббизм представляет собой механизм трансляции интересов групп «во власть», то есть институт системы функционального представительства интересов, трансформирующийся в зависимости от изменений самой системы. Однако теория групп интересов, объясняя институциональный аспект лоббизма, упускает инструментальный, а также не полностью отражает функциональный.

Функциональный аспект лоббизма более детально рассматривается в сетевой теории, фокусирующейся на структуре взаимодействия государства и групп интересов в континууме между плюрализмом и корпоративизмом. Политическая сеть как структура и способ взаимодействия государства и групп интересов в процессе выработки решения, несмотря на множество трактовок и типологий, обладает рядом универсальных характеристик. В сетевой концепции главным для нашего исследования является признание, что ни один актор, участник политической сети не является доминирующим. Однако необходимо подчеркнуть, что за государственными акторами в сети сохраняется право «формального закрепления» решения, что автоматически делает их объектами лоббизма со стороны других участников сети. Соответственно, взаимодействие в политической сети (policy networking) представляет собой только форму лоббизма, в условиях «сотрудничества» и недостаточности ресурсов регулирующего (государственного) актора для реализации решения, со специфическим кругом субъектов и методами оказания косвенного влияния на процесс принятия решений. Помимо проблемы «подмены терминов», теория политических сетей не отражает институциональный и инструментальный аспект лоббизма как механизма взаимодействия государства и групп интересов, влияния внешних акторов на процесс принятия (формального закрепления) решений регулирующим актором.

Еще одной теорией, рассматривающей в качестве базового функциональный аспект лоббизма, является модель Ситглера-Пелцмана из Чикагской школы политической экономии (ЧПЭ) в рамках теории общественного выбора (ТОВ). Модель гласит, что государственное регулирование (решения) поставляется в ответ на запрос групп интересов, рационально убедивших государство (как регулирующего актора) использовать свой главный ресурс – право на легитимное насилие – и тем самым максимизировавших собственную полезность. Государство и его представители – политики и бюрократы – действуют рационально: в целях сохранения собственной власти, положения они поставляют победившим в конкурентной борьбе группам благоприятствующее им законодательство. Помимо функционального аспекта лоббизма, модель косвенно затрагивает и институциональный – сохранение политического равновесия: как только одна группа интересов, максимизируя собственную выгоду, приносит агентам регулирования «больше вреда, чем пользы», она автоматически заменяется другой группой интересов, «предлагающей» более выгодные для ЛПР условия «сотрудничества». Однако исследователи ЧПЭ в отличие от экономистов, работавших в рамках Вирджинской школы политической экономии (ВПЭ), абстрагировались от инструментальной составляющей лоббизма, в результате чего выработанные ЧПЭ теоретические концепты не объясняют каким образом или за счет чего группы интересов убеждают рационально-настроенных государственных ЛПР принимать благоприятные решения.

Зато этот параметр лоббизма максимально отражен в модели принятия решений государственным ЛПР, разработанной Р. МакКормиком и У. Крейном, которая выглядит как: W = W{M[P,π(P;C) – T,T]T}, где W – это благосостояние; М – получение электорального большинства, определяющееся как M = M(P,R,T), где R – чистый доход потребителя, определяющийся как R = ? - T , при прибыли ? = ?(P,C), где Р – спрос, а С – операционные издержки; Р – регулируемая цена производства, а Т – доходы, которые можно получить от регулирования отрасли (налоги, вклады в избирательную кампанию, взятки и т.д.). То есть, ЛПР, изначально отличающееся ориентированностью поведения на извлечение ренты, принимает решение, исходя либо из стремления увеличить вероятность удержания власти (функция от М), либо – свой доход от регулирования (прямой или косвенный).

Как показывает анализ, теоретические подходы, разрабатываемые в рамках политологических и экономических дисциплин, делают акцент на разных аспектах лоббизма – как института, как процесса или как инструмента – что предполагает использование различных объяснительных моделей. Однако необходимо подчеркнуть, что на практике синтез вышеуказанных моделей уже происходит. В результате применения разных теоретических схем к изучению реальных лоббистских практик получаются редукционистские результаты, дополняющие друг друга, из которых составляется «картина» в целом. Примером может служить кейс лоббизма органов государственной власти США израильским лобби, тщательно изученный хрестоматийными С. Уолтом и Дж. Меаршаймером. С одной стороны, рассматриваются способы влияния еврейского лобби на представителей власти – например, спонсирование электоральных кампаний через Комитеты политического действия – то есть инструментальный аспект; с другой – структура самого лоббизма (лояльные СМИ, «мозговые тресты», конгрессмены, сенаторы, бизнесмены и т.п.) – то есть функциональный аспект; и весь анализ основывается на признании важности институционального аспекта – лоббизм как институт системы функционального представительства, являющейся неотъемлемой частью, «второй ногой» Колосса американской демократии.

Логично, если подобный синтез методик применяется для изучения конкретных случаев лоббизма, аналогичным образом можно подойти к выделению универсальных характеристик лоббизма. Тем более, что вышерассмотренные подходы – теория групп интересов, теория политических сетей, модели Стиглера-Пелцмана и МакКормика-Крейна по существу не противоречат одна другой, а лишь расширяют объяснительный потенциал друг друга. Так, например, элитистская традиция в теории групп интересов отчасти отражает функциональный аспект лоббизма, учтенный также моделью Стиглера-Пелцмана – характер взаимодействия ГИ и государства, основанный на убеждении государства как регулирующего актора использовать его главный ресурс – право на легитимное насилие в интересах определенной ГИ. Это принуждение общества к исполнению принятых Государством (правящей элитой) решений осуществляется, с одной стороны – за счет реализации или угрозы реализации права государства на легитимное насилие, с другой – за счет экономических и других ресурсов ГИ, пролоббировавших принятие того или иного решения правящей элитой. Плюрализм и корпоративизм также связаны с вышерассмотренными «экономическими» концепциями: модель ЧПЭ предполагает плюрализм группового представительства естественным следствием рациональности действующих политических субъектов, стремящихся минимизации чистых потерь от регулирования и максимизации личных выгод. Модель ВПЭ – МакКормика-Крейна – допускает «зацикливание» чиновника/политика и государства (как регулировщика) в корпоративистской системе функционального представительства: например, в случае недемократического характера режима. А сетевой подход объединяет континуум возможностей взаимодействия государства и групп интересов между корпоративизмом и плюрализмом.

Синтезируя достижения вышерассмотренных теоретических подходов к осмыслению взаимодействия государства и групп интересов, можно выделить универсальные характеристики лоббизма как института политической системы и системы функционального представительства, как механизма влияния внешних акторов на процесс принятия государственных решений, как инструмента конвертации ресурсов групп интересов в политическое влияние. Универсальные характеристики лоббизма отражают, во-первых, связь этого явления с процессом принятия государственных решений (или решений иного регулировщика, если они обязательны для исполнения); во-вторых, его зависимость от внешних по отношению к этому процессу групп интересов, обеспеченных дефицитными для ЦПР и ЛПР ресурсами и заинтересованных в получении благоприятного решения; в-третьих, возможности конвертации дефицитных для ЦПР, но наличествующих у ГИ, ресурсов в политическое влияние ГИ на процесс принятия государственных решений; в-четвертых, наличие субъект-объектных «правил игры», главное из которых заключается в том, что субъект не пытается заняться место регулировщика (объекта), а стремится лишь повлиять на результат его решения.

Выделенные на основе проведенного анализа характеристики лоббизма, позволяют говорить о нем, как о неизбежном спутнике процесса принятия решений Государством или аналогичным регулирующим актором по вопросам, затрагивающим интересы ресурсно-обеспеченных групп интересов, не вовлеченных в этот процесс принятия решений напрямую. Сказанное дает основание утверждать, что лоббизм как институт политической системы может существовать независимо от степени формализации и законодательного закрепления, на разных уровнях: от местного самоуправления до глобального управления – и перемещаться вслед за смещением центров принятия государственных (надгосударственных) решений. 

Новый комментарий

 

Кликните на изображение чтобы обновить код, если он неразборчив